Заключение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам по законопроекту № 407473-6

28.01.2014

24 января 2014 года Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона № 407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (внесен 12.12.13).

Законопроект направлен на реализацию Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2014 — 2016 годах в части перехода к долгосрочному бюджетному планированию. Предлагается дополнить БК РФ новой статьей 170¹ «Долгосрочное бюджетное планирование», определяющей, что:

— долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетной стратегии РФ, бюджетной стратегии субъекта РФ, а также бюджетной стратегии муниципального образования в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования. При этом состав, содержание, порядок разработки и утверждения бюджетных стратегий разных уровней будет определяться соответствующим органом исполнительной власти;

— стратегии должны содержать основные характеристики соответствующих бюджетов, показатели объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные направления бюджетной политики на период их действия и иные показатели;

— бюджетная стратегия РФ, субъекта РФ, разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет, а бюджетная стратегии муниципального образования — каждые 3 года на 6 и более лет. Проект бюджетной стратегии (проект изменений бюджетной стратегии) РФ, субъекта РФ, муниципального образования (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) представляется в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете и утверждается в срок, не превышающей 2-х месяцев со дня официального опубликования закона (решение) о бюджете.

Рассмотреть законопроект во втором чтение предполагается в феврале месяце.

В виду того, что указанный законопроект вызывает значительный интерес в финансовом сообществе, направляем заключение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам по данному законопроекту.

Кроме того, Совет НП «СФР» будет информировать о дальнейшей работе над этим законопроектом в Министерстве финансов России и в Государственной Думе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проект федерального закона № 407473-6 ″ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона № 407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект направлен на реализацию Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 — 2016 годах в части решения задачи по переходу к долгосрочному бюджетному планированию.

Комитет отмечает, что долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного цикла во многих странах мира. Долгосрочное бюджетное планирование введено в бюджетный процесс США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии и других стран.

Горизонт долгосрочного планирования в различных странах составляет от 10 лет в Канаде и до 75 лет в США.

Большинство стран, использующих долгосрочное прогнозирование, ставят задачу интегрировать кратко-, средне- и долгосрочное бюджетное планирование. Это означает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования.

В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.

Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, угрозой бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены, прежде всего, высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках.

Долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет.

Кроме этого, большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации.

Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов позволит повысить обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия.

Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.

Рассматриваемый законопроект, по мнению Правительства Российской Федерации, должен создать правовые основы долгосрочного бюджетного планирования, обеспечить системное повышение эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, стабильность и предсказуемость осуществления налоговой, бюджетной и долговой политики органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Отмечая актуальность и важность рассматриваемого законопроекта, и поддерживая в целом его концепцию, Комитет по бюджету и налогам считает необходимым отметить следующее.

1. Введение в Бюджетный кодекс новых понятий: «долгосрочное бюджетное планирование» и «бюджетная стратегия Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования)» должно повлиять на организацию бюджетного процесса в Российской Федерации, что требует уточнения полномочий участников бюджетного процесса, процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также введения дополнительной ответственности участников бюджетного процесса.

Однако законопроектом предлагается только дополнить главу 20 Бюджетного кодекса «Составление проектов бюджетов» новой статьей 170¹ «Долгосрочное бюджетное планирование» и внести «точечные» изменения в статьи 172, 173, 184.2 и 192, что не раскрывает роль бюджетной стратегии в бюджетном процессе и требует существенной доработки законопроекта.

2. Согласно законопроекту долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетной стратегии Российской Федерации, бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации, а также бюджетной стратегии муниципального образования (в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования).

При этом состав, содержание, порядок разработки и утверждения бюджетных стратегий разных уровней бюджетной системы определяется соответствующим органом исполнительной власти. Кроме того, бюджетные стратегии различаются по срокам разработки и периоду их действия.

Такой подход не обеспечивает единого концептуального подхода к формированию бюджетных стратегий бюджетной системы.

Требует дополнительного рассмотрения вопрос о формировании бюджетной стратегии муниципального образования. Согласно законопроекту муниципальные образования (район, городские и сельские поселения) могут формировать бюджетные стратегии каждые три года сроком на шесть лет при условии принятия представительным органом муниципального образования решения о ее разработке.

Такой порядок формирования бюджетной стратегии муниципального образования может означать, что бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации, разрабатываемая с периодичностью в шесть лет, будет требовать систематического уточнения. По мнению Счетной палаты, периоды разработки и действия бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны быть увязаны и скоординированы.

3. Часть 2 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса содержит определение понятия бюджетной стратегии.

Под бюджетной стратегией понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Следует отметить, что, согласно пояснительной записке, в бюджетной стратегии Российской Федерации могут быть дополнительно определены цели и задачи бюджетной политики на долгосрочный период, условия формирования бюджетной стратегии Российской Федерации, основные подходы к формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, оценка и минимизация бюджетных рисков, прогноз показателей по бюджетам бюджетной системы в целом. Эти показатели будут утверждаться постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации», проект которого должен быть внесен в составе материалов к рассматриваемому законопроекту. Однако в составе представленных с законопроектом материалов указанный проект постановления не внесен.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о необходимости определения в Бюджетном кодексе максимально полного перечня показателей, которые должны содержаться в бюджетной стратегии. В частности, бюджетная стратегия Российской Федерации должна содержать основные положения долговой политики Российской Федерации, основные источники финансирования дефицита федерального бюджета, планируемые объемы формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В связи с этим целесообразно исключить из перечня показателей бюджетной стратегии «иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации».

Комитет считает необходимым рекомендовать Правительству до рассмотрения законопроекта во втором чтении представить в Государственную Думу проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации».

4. Комитет отмечает, что согласно части 4 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса порядок разработки и утверждения бюджетных стратегий устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о необходимости включения в Бюджетный кодекс норм, определяющих порядок разработки, рассмотрения и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и их взаимосвязанность на каждом этапе бюджетного процесса.

5. Законопроектом (часть 3 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса) устанавливаются различные периоды разработки и действия федеральной, региональных и муниципальных бюджетных стратегий:

— бюджетная стратегия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации разрабатывается каждые шесть лет на 12 и более лет,

— бюджетная стратегия муниципального образования разрабатывается каждые три года на 6 и более лет.

По мнению Комитета, указанные нормы нуждаются в дополнительном рассмотрении в связи с тем, что предлагаемые в законопроекте сроки не согласуются со сроками реализации отдельных государственных (муниципальных) программ.

6. В дополнительном рассмотрении и обосновании нуждаются также нормы законопроекта, связывающие разработку бюджетных стратегий с процессом рассмотрения проектов бюджетов.

Так, законопроект предусматривает, что проект бюджетной стратегии Российской Федерации (проект изменений бюджетной стратегии) вносится в Государственную Думу одновременно с проектом закона о федеральном бюджете в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета.

При этом на основании части 6 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса бюджетная стратегия (изменения бюджетной стратегии) Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона о федеральном бюджете.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты «о необходимости установления в Бюджетном кодексе нормы, регламентирующей подготовку и принятие бюджетных стратегий до принятия соответствующего закона (решения) о бюджете. Составление проектов бюджетов должно основываться на утвержденной долгосрочной бюджетной стратегии, которая, являясь документом более высокого (стратегического) уровня по отношению к соответствующему бюджету бюджетной системы (тактический уровень), не должна подвергаться корректировке в связи с изменением соответствующего долгосрочного прогноза социально-экономического развития и принятого закона (решения) о бюджете, что может привести к недостижению показателей целей, содержащихся в бюджетной стратегии.

Проект бюджетной стратегии Российской Федерации целесообразно рассматривать в рамках предварительного парламентского контроля, осуществляемого палатами Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом „О парламентском контроле“, по аналогии с обсуждением проектов основных направлений бюджетной и налоговой политики Российской Федерации, рассмотрением проектов государственных программ Российской Федерации, обсуждением проекта федерального закона о федеральном бюджете».

7. В соответствии с частью 5 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса проект бюджетной стратегии (проект изменений бюджетной стратегии) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования представляется в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ.

Комитет отмечает, что указанная норма не соответствует программно-целевому методу формирования бюджетов. Так, начиная с 2015 года, расходы на финансирование государственных программ Российской Федерации будут составлять 95 процентов расходов федерального бюджета.

Комитет считает, что бюджетная стратегия должна вноситься в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в полном объеме.

8. В соответствии с частью 3 новой статьи 170¹ Бюджетного кодекса предусматривается, что бюджетные стратегии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатываются на основе соответствующего долгосрочного прогноза социально-экономического развития и могут быть уточнены с учетом изменения долгосрочного прогноза социально-экономического развития и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода ее действия.

Так, долгосрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Правительством в марте 2013 года, уже в ноябре был существенно скорректирован в направлении понижения основных макроэкономических параметров в связи с наблюдаемой в 2013 году тенденцией существенного замедления темпов роста российской экономики.

Указанная норма, по мнению Счетной палаты, «создает риски внесения достаточно частых изменений в долгосрочный прогноз социально-экономического развития и, соответственно, в бюджетную стратегию и может дискредитировать саму идею долгосрочного стратегического планирования.

Проводимая в течение года практически в перманентном режиме корректировка среднесрочных прогнозов социально-экономического развития России существенно затрудняет качественную подготовку долгосрочного прогноза социально-экономического развития и негативно влияет не только на разработку долгосрочной бюджетной стратегии, но и на бюджетный процесс в целом».

9. В связи с тем, что проект федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании», принятый Государственной Думой 21 ноября 2012 года в первом чтении, содержит ряд норм, связанных с регулированием разработки долгосрочных бюджетных стратегий, которые должны регламентироваться нормами Бюджетного кодекса, Комитет считает целесообразным рассмотреть законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс (в части долгосрочного бюджетного планирования) до принятия законопроекта о государственном стратегическом планировании.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам поддерживает концепцию проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и рекомендует его к принятию в первом чтении с учетом высказанных замечаний при дальнейшей работе над законопроектом.

Председатель Комитета А.М.Макаров