Проблемы реализации Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»

От имени муниципального образования город-герой Волгоград неоднократно направлялись в текущем году обращения в адрес сообщества финансистов России и депутатов Государственной Думы в связи с затруднительной реализацией полномочий органами местного самоуправления по причине несогласованности норм Бюджетного и Налогового кодексов и Законов Российской федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «О муниципальной службе в Российской Федерации».
На указанные противоречия обратил внимание и главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Вадим Волков (журнал «Бюджет», апрель 2008 года).
Так, подпункт 2 пункта 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ) определяет, что субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Для муниципальных образований пунктом 2 статьи 136 БК РФ (в ред. от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ) установлено аналогичное ограничение в гораздо более жестком размере - 10%.
Более того, указанные ограничения, как отмечено в вышеуказанной статье Вадима Волкова, предлагается устанавливать не в законодательном порядке, а подзаконными актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, что позволяет в ряде случаев применять субъективный подход при установлении указанных нормативов, что и случилось в Волгоградской области - Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 13 ноября 2007 года № 1923 «Об установлении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год» указанные нормативы были установлены.
Однако, расчет установленных рассматриваемым постановлением №1923 нормативов был произведен на основании методики формирования межбюджетных отношений в Волгоградской области, утвержденной Законом Волгоградской области от 26.07.2005 № 1093-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области», которая распространяла отношения исключительно в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности только на 2006 и 2007 годы, что подтверждается названием данной методики (Приложение 11 к Закону Волгоградской области "Об областном бюджете на 2007 год").
При проведении согласования основных параметров бюджетов муниципальных образований на указанные годы (т.к. органы местного самоуправления практически всех муниципальных образований были не согласны с расчетом расходов по вышеуказанной методике, в частности, на содержание органов местного самоуправления) в Администрации Волгоградской области и Волгоградской областной Думе, представителями областных органов исполнительной власти утверждалось, что указанная методика используется исключительно для определения объема дотации из областного бюджета, и что органы местного самоуправления Волгоградской области в рамках полномочий, установленных Законом РФ №131-ФЗ, самостоятельно определяют объемы расходов по любой отрасли, в т.ч. и на аппарат управления.
Указанную выше ситуацию усугубляет факт, что межбюджетные отношения субъекта РФ и Российской Федерации строятся без применения дополнительных отчислений по регулирующим налогам. При расчете же ограничения для муниципальных образований (дотационных) учитываются и налоговые поступления по дополнительным нормативам отчислений, что в соответствии с ранее действующими нормами Бюджетного кодекса не являлось финансовой помощью, и муниципальные образования, получающие указанные дополнительные нормативы, не являлись дотационными.
Таким образом, муниципальные образования ставятся в гораздо более жесткие рамки по сравнению с субъектами РФ, хотя введением Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» им гарантирована самостоятельность бюджетов. Яркой иллюстрацией к вышеизложенному служит ситуация, сложившаяся в Волгоградской области – сама Волгоградская область, как субъект РФ, не подпадает под ограничение, установленное статьей 130 БК РФ, в то время как все муниципальные образования, входящие в ее состав, напротив, попали под действие пункта 2 статьи 136 БК РФ.
О необходимости реформирования налогового регулирования свидетельствуют неоднократные интервью ведущих финансистов и экономистов Российской Федерации.
Так, материалы аналитического обзора Министерства финансов РФ «Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления», опубликованные в журнале «Финансы» № 4 за 2008 год, свидетельствуют о том, что уровень самодостаточности муниципальных образований и субъектов неравнозначен. Средств, которые остаются у муниципальных образований в виде налоговых и неналоговых доходов, явно недостаточно на исполнение возложенных на них полномочий. Дотации, передаваемые муниципальному образованию из бюджета субъекта в виде дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов, отчасти покрывают недостаток финансовых ресурсов. При этом недостаток средств, например, городского округа Волгоград, образуется лишь по причине регулирования межбюджетных отношений.
Несовершенство налогового распределения между уровнями бюджетов Российской Федерации отчетливо характеризуется следующими данными - доля налоговых поступлений от плательщиков Волгограда в общем объеме налогов, поступающих на территории Волгоградской области, постоянно увеличивается: с 55,6% в 2004 году до в 64,5%. 2007 году. Однако, в части поступлений в бюджет города, наблюдается прямо противоположная картина – доля зачисленных в бюджет Волгограда налогов в общем объеме поступлений с территории города снизилась с 24% в 2004 году до 11,7 % в 2007 году. Аналогичная ситуация в Российской Федерации сложилась и по другим субъектам Российской Федерации в части распределения налоговых отчислений между субъектом РФ и её административным центром.
Таким образом, потенциальная возможность у городского округа Волгоград существовать за счет доходов, собираемых на его территории, имеется, а фактически Волгоград из самообеспеченного муниципального образования перешел в разряд дотационных. Считаем, что данный подход ограничивает полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленных Законом Российской Федерации 131-ФЗ.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным внести следующие изменения в пункт 2 статьи 136 БК РФ.
«2. Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные законом субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления».

Кроме того, полагаем, что введение в действие положений пункта 2 статьи 136 БК РФ (в ред. от 26.04.2007 N 63-ФЗ) необходимо отсрочить минимум до 2011 года в связи с тем, что в 2008 году для расчета ограничения принимаются в расчет периоды (2005,2006,2007 годы), когда межбюджетные отношения субъекта РФ и муниципальных образований складывались по ранее действующему БК РФ – то есть, дополнительные нормативы по регулирующим налогам не являлись финансовой помощью. Кроме того, изменялся состав налогов, зачисляемых в местные бюджеты по единым и дополнительным нормативам, претерпели существенные изменения межбюджетные отношения муниципальных образований и субъекта РФ. Причем процесс разграничения полномочий между субъектом и муниципалитетом происходил постепенно в течение 3-х лет и сравнивать показатели бюджетов этих периодов некорректно.
Для того, чтобы ограничение, определенное пунктом 2 статьи 136 БК РФ, соответствовало реальной ситуации, считаем необходимым принять для расчета периоды, начиная с 2008 года, что свидетельствует о целесообразности его введения с 01.01.2011 года.

Кроме того, упоминающиеся выше аналитические данные Министерства финансов РФ свидетельствуют о том, что в структуре налоговых доходов местных бюджетов основным бюджетообразующим налогом продолжает оставаться налог на доходы физических лиц (в 2007 году удельный вес составлял 66,8% или 388,7 млрд. рублей, в 2006 году – 61,4% или 286,4 млрд. рублей).
Этот вид налога, в связи с равномерным поступлением и точностью расчета прогноза поступления, является наиболее подходящим для межбюджетного регулирования для закрепления за местными бюджетами на постоянной основе.
В тоже время, основной удельный вес в неналоговых доходах бюджетов городских округов занимают доходы от использования имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, и доходы от продажи муниципального имущества (по аналитическим данным Министерства финансов РФ средний показатель по муниципальным образованиям составляет 68,2%, по данным об исполнении бюджета Волгограда за 2007 год – 94%). Следует отметить, что указанные доходы имеют тенденцию к уменьшению, так как, в соответствии со статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в собственности муниципальных образований может находиться лишь то имущество, которое необходимо для исполнения соответствующих полномочий. До 1 января 2009 года имущество, не предназначенное для исполнения полномочий муниципалитетов должно, в соответствии с п.8 статьи 85 указанного Закона должно передано в государственную собственность, отчуждено или перепрофилировано, то есть доходы от его использования практически перестанут поступать в местные бюджеты.
В результате уже сейчас необходимо решать вопрос об увеличении закрепленных доходов за муниципалитетами путем внесения следующих изменений:
1.В статье 61.2 Бюджетного кодекса РФ «Налоговые доходы бюджетов городских округов» предусмотреть по налоговым доходам следующие нормативы отчислений:
-по налогу на доходы физических лиц в размере 50%;
-по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 90%;
- по налогу на прибыль организаций установить ставку 2% в местный бюджет (то есть на уровне существовавшего в 2003-2004 годах) без изменения общей ставки налога на прибыль в размере 24%.
2. Установить зачисление в местные бюджеты арендной платы за земельные участки государственная собственность на которые не разграничена в размере 100%;
3.В Федеральном законе №131-ФЗ закрепить право за муниципалитетами иметь в муниципальной собственности недвижимость с целью предоставления ее в аренду субъектам предпринимательства.
Необходимость решения вопроса о пересмотре доходной части местных бюджетов подтверждается и тем, что регулярно дополняется статья 16 Федерального закона № 131-ФЗ новым перечнем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Так, Федеральным законом от 29.12.04г. №199-ФЗ были расширены полномочия в части:
организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб;
организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
В 2006 году ряд Федеральных законов № 153-ФЗ, № 201-ФЗ, № 258-ФЗ, пополнил существующий перечень полномочий органов местного самоуправления, и наделил их правами на участие в профилактике терроризма и экстремизма; организацию защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Все внесенные изменения требуют дополнительных средств местных бюджетов на их реализацию, однако принцип формирования доходной базы местных бюджетов в связи с этим ни разу не пересматривался.

В целях проведения органами местного самоуправления адресной работы с плательщиками, имеющими задолженность по платежам, зачисляемым в местный бюджет, считаем необходимым дополнить перечень сведений, не относящихся к налоговой тайне информацией, которую налоговые органы будут предоставлять органам местного самоуправления по плательщикам, имеющим недоимку по налогам и сборам, подлежащим зачислению в местный бюджет.
В связи с этим предлагается дополнить часть 1 статьи 102 «Налоговая тайна» Налогового Кодекса Российской Федерации подпунктом 5 следующего содержания: «5) предоставляемых органам местного самоуправления, содержащих информацию о плательщиках, имеющих задолженность по налогам и сборам, подлежащим зачислению в местный бюджет».

Дата размещения 17.11.2008