Фонд содействия реформированию ЖКХ и реализация реформы жилищно-коммунального комплекса на муниципальном уровне

Государственная Дума 6 июля 2007 г. приняла Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Он направлен на реализацию положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 г. и предусматривает создание государственной корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд) создан для оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов РФ путем софинансирования мероприятий, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных домов и переселением граждан из многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу.

В соответствии с положениями Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон) имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд руб., а также за счет доходов, получаемых корпорацией от инвестирования временно свободных денежных средств, и других законных поступлений.

Вместе с тем, Закон нуждается в совершенствовании, даже при отсутствии анализа практики его применения, по следующим основным направлениям.

Получателями средств финансовой поддержки из Фонда являются только субъекты Российской Федерации, несмотря на то, что условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда в основном относятся к муниципальным образованиям. Однако напрямую получить средства финансовой поддержки из Фонда муниципальные образования могут только по решению субъекта РФ. В этом случае субъект РФ представляет в Фонд перечень муниципальных образований – получателей средств Фонда с указанием объема средств для каждого муниципального образования в целях перечисления указанных средств в соответствующие местные бюджеты.

Однако, как правило, средства бюджета субъекта РФ, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта РФ на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом РФ между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта РФ на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

При этом Фонд оказывает финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда при условии их расположения на территориях не менее двух муниципальных образований, которые выполнили условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда и общая суммарная численность населения которых составляет не менее чем 20% общей численности населения субъекта РФ, в границах которого находятся такие муниципальные образования.

Полагаем, что органы местного самоуправления должны стать полноправными участниками отношений по распределению средств Фонда, в особенности в тех случаях, когда субъект РФ не обратился в Фонд с заявкой о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда или по заявке субъекта РФ не было принято решение о выделении средств Фонда.

Данное предложение вполне реально, т. к. крупные, развитые в социально-экономическом отношении муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа) могут самостоятельно выполнить условия предоставления средств финансовой поддержки из Фонда применительно к своей территории. Вместе с тем данный механизм предполагает усиление гарантий для муниципальных образований в получении средств финансовой поддержки из Фонда.

Анализ установленных Законом условий оказания финансовой поддержки субъектам РФ за счет средств Фонда дает основания сделать вывод: субъекты РФ и муниципальные образования с низким уровнем социально-экономического развития, несущественной долей участия частного капитала в объектах коммунальной инфраструктуры, незначительной долей ТСЖ и управляющих компаний, созданных для управления многоквартирными домами, при отсутствии графиков проведения до 1 января 2011 г. работ по формированию и проведению кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, а также в случае несоблюдения других из числа 12 установленных условий, могут не получить средства финансовой поддержки из Фонда.

Вместе с тем, в целях удовлетворения потребности в финансировании капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда для территорий с низким экономическим потенциалом существуют другие источники финансирования. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. выделено в 2008 г. 1,466 млрд руб на переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и / или жилищного фонда с высоким уровнем износа (более 70%) .

Концепция деятельности Фонда направлена на стимулирование реформы жилищно-коммунального комплекса с учетом этапности ее проведения (до 1 января 2009 г., с 1 января 2009 до 1 января 2011 гг., с 1 января 2011 г.) и усложнения условий оказания финансовой поддержки из Фонда на каждом последующем этапе.

Условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда полностью соответствуют направлениям реформирования ЖКХ (ст. 14 Закона). При этом они ужесточаются в зависимости от времени подачи заявки для получения средств Фонда (до 1 января 2009 г., с 1 января 2009 до 1 января 2011 г.г, с 1 января 2011 г.). При этом, в частности, должны быть выполнены такие условия:

- наличие в муниципальных образованиях предприятий коммунального комплекса с долей частного капитала в уставном фонде более 75%;
- наличие в муниципальных образованиях управляющих компаний с долей частного капитала в уставном фонде более 75% (кроме ТСЖ и ЖСК);
- наличие нормативных правовых актов, поддерживающих развитие ТСЖ и охват ТСЖ;
- формирование земельных участков под многоквартирными домами в границах муниципальных образований и проведение их кадастрового учета;
- предоставление социальной поддержки гражданам на оплату услуг ЖКХ в денежной форме;
- прекращение перекрестного субсидирования тарифов на теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, прекращение предоставления дотаций организациям ЖКХ на возмещение убытков;
- установление тарифов и надбавок, обеспечивающих инвестиционные потребности ЖКХ и др..

По нашему мнению, наиболее сложным для выполнения муниципальными образованиями является обязательное условие деятельности на территории муниципального образования, претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, коммерческих организаций коммунального комплекса с долей участия в уставном капитале субъектов РФ и (или) муниципальных образований не более чем 25%, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по электро-, газо-, тепло-, водоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод и эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если использование такими организациями объектов коммунальной инфраструктуры осуществляется на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, и составляющих:

- не менее чем 25% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса с обязательством увеличить до 1 января 2010 г. долю таких организаций до 50% и до 1 января 2011 г. до 80%, - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда до 1 января 2009 г.;
- не менее чем 50% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса с обязательством увеличить до 1 января 2011 г. долю таких организаций до 80%, - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда в период с 1 января 2009 до 1 января 2011 гг.;
- не менее чем 80% от общего числа осуществляющих свою деятельность на территории указанного муниципального образования организаций коммунального комплекса, - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда с 1 января 2011 г.

Следует отметить, что в настоящее время доля организаций, осуществляющих использование объектов коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, значительно ниже. Активизации частных структур на рынке жилищно- коммунального хозяйства мешает то, что производственный сектор ЖКХ на 80% состоит из муниципальных унитарных предприятий, которым местные органы власти отдают предпочтение при распределении муниципального заказа. Кроме того, и частные фирмы не всегда готовы предложить эффективную модель управления жилищно- коммунальным комплексом.

Вместе с тем, уже в 2007 г. в соответствии с существующими планами необходимо завершить приватизацию всех нерентабельных муниципальных унитарных предприятий (МУПов) и государственных унитарных предприятий (ГУПов). Это создаст почву для развития бизнеса на основе частно-государственного партнерства. В этих целях необходимо, в частности, принять Федеральный закон «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (он принят Государственной Думой в первом чтении). Принятие этого закона даст дополнительный сигнал бизнесу в части создания коммерческих условий в сфере ЖКХ, т. к. в нем заложена норма о списании долгов по пеням и штрафам по налоговым платежам и реструктуризации основной задолженности.

Наряду с этим важно создать условия для реализации Федерального закона «О концессионных соглашениях». В этих целях принято постановление Правительства РФ «О типовом концессионном соглашении в сфере жилищно- коммунального комплекса».

Однако снижение степени участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отрасли (например, путем ликвидации унитарных предприятий) само по себе не обеспечивает притока инвестиций в отрасль. Следовательно, решений и действий властных органов может быть недостаточно для выполнения предусмотренных Законом условий, особенно на первом этапе функционирования Фонда. Необходима инициатива самих предпринимателей, принятие и реализация региональных и муниципальных программ социально- экономического развития территорий, включая адресные программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда, что до 1 января 2009 г. может оказаться нереальным для ряда территорий.

В связи с этим в Закон необходимо включить положения, обеспечивающие защиту муниципальных образований с низким инвестиционным потенциалом и уровнем социально-экономического развития.

Все вышеизложенное позволит муниципальным образованиям повысить долю организаций, осуществляющих использование объектов коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессионному соглашению, с тем, чтобы выполнить установленное Законом условие и получить средства финансовой поддержки из Фонда.

Анализ положений Закона позволяет сделать вывод о наличии и ряда других проблем, которые было бы целесообразно решить для его эффективной реализации. Должен быть расширен перечень работ, проводимых за счет средств Фонда, в него должно быть включено проведение работ как по устранению неисправностей изношенных несущих и ограждающих конструкций, а также коммуникаций, так и по замене их на более долговечные, экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели многоквартирного дома.

Кроме того, потенциальными конечными получателями средств должны стать все граждане, в т. ч. осуществляющие непосредственное управление многоквартирным домом, а не только те, кто объединился в товарищества собственников жилья (жилищные, жилищно-строительные кооперативами или иные специализированные потребительские кооперативы), или выбрал управляющую компанию.

Не менее важными положениями Закона являются положения, устанавливающие порядок распределения средств Фонда между субъектами Российской Федерации, а также порядок определения объема долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Установленный Законом согласно ст. 17 порядок распределения средств Фонда между субъектами РФ состоит в следующем. Фонд в срок до 1 января 2008 г. утверждает лимиты предоставления финансовой поддержки за счет своих средств, рассчитанные для каждого региона. Лимит для соответствующего субъекта РФ рассчитывается как произведение общего объема средств Фонда в размере 240 млрд руб. и частного от деления общей площади жилищного фонда такого субъекта РФ на общую площадь жилищного фонда Российской Федерации, по данным статистической отчетности на 1 января 2007 г., но не может быть более 8 млрд руб. и менее 500 млн руб.

Средства Фонда, оставшиеся после расчета лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, распределяются пропорционально между всеми субъектами РФ и с учетом ограничений размера лимитов для каждого субъекта РФ.

При этом 60% установленного лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда для каждого субъекта РФ Федерации направляется на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, 40% - на переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Вместе с тем в пределах лимита, установленного для субъекта РФ, по его обращению средства Фонда, предоставляемые на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, увеличиваются за счет соответствующего сокращения средств Фонда, предусмотренных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в случае, если объем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, запрашиваемый субъектом РФ на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, меньше предусмотренных на эти цели средств Фонда.

Важно отметить, что Фонд уточнит лимиты предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда после 1 января 2011 г. При этом лимиты предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, рассчитанные для субъектов РФ, которые до 1 января 2011 г. не обратились в Фонд с заявками на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда или по заявкам которых до 1 января 2011 г. не было принято решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда, распределяются Фондом на пропорциональное увеличение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, рассчитанных для других субъектов РФ.

Полагаем, что рассмотренный порядок распределения средств Фонда между субъектами Российской Федерации излишне формален. Так, определение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда на основе учета данных об общей площади жилищного фонда без учета его качественной характеристики (доли жилищного фонда, нуждающегося в капитальном ремонте, находящегося в аварийном состоянии) не позволит учесть реальную потребность субъектов РФ в получении средств финансовой поддержки из Фонда и таким образом усилить заинтересованность в их получении.

С другой стороны, пропорциональное увеличение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, рассчитанных для других субъектов РФ, в случае непредставления данным субъектом РФ заявки на получение средств Фонда или если эта заявка не была удовлетворена, лишает возможности муниципальные образования, находящиеся в границах этого региона, на получение указанных средств. Между тем, при наличии в Законе правового механизма для непосредственного получения муниципальными образованиями в данном случае средств финансовой поддержки из Фонда, интересы населения данных муниципальных образований не были бы ущемлены.

Важно иметь в виду, что средства Фонда в соответствии с объемом установленных лимитов не могут быть выделены в полном объеме в первый год финансирования. Это обусловлено необходимостью осуществления контроля за соблюдением в течение последующих лет условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. В связи с этим в первый год предоставления финансовой поддержки объем средств Фонда, предоставляемых субъекту РФ, а также средств, перечисляемых в местные бюджеты в случае, если субъектом РФ принято решение об определении муниципальных образований получателями средств Фонда, не может превышать 30% лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда для данного субъекта РФ.

Не менее важно установить порядок определения долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов. При этом долевое финансирование за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории этого региона, является обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Кроме того, обязательным условием является будет читываться долевое финансирование капитального ремонта многоквартирного дома за счет средств товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо собственников помещений в многоквартирном доме в размере не менее чем 5% общего объема средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта многоквартирного дома.

При этом орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня получения средств бюджета субъекта РФ, полученных за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта РФ на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, принимает решение о распределении полученных средств и предусмотренных в местном бюджете средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов между многоквартирными домами, которые включены в соответствующую региональную адресную программу и управление которыми осуществляется товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами, управляющими организациями, выбранными собственниками помещений в многоквартирных домах.

Следует отметить, что Законом вводится норма о возможности установления субъектом РФ минимального размера софинансирования за счет средств местных бюджетов. Данное положение не соответствует ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), предусматривающей реализацию принципа самостоятельности бюджетов, в т. ч. местных. Формирование, исполнение и контроль за исполнением местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) находится в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с нормами ч. 3 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

По нашему мнению, достаточно сложен механизм определения минимальной доли долевого финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования, которая определяется в процентах как умноженное на 20% частное от деления уровня фактической бюджетной обеспеченности такого субъекта РФ после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, сложившегося в среднем за 2005 и 2006 гг., на уровень фактической бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, сложившийся в среднем за 2005 и 2006 гг., субъекта РФ, имеющего минимальный уровень данной бюджетной обеспеченности, и не может превышать 50%.

Таким образом, минимальная доля долевого финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования не может быть менее 20% и более 50%. При этом она выше для субъекта РФ с более высоким уровнем фактической бюджетной обеспеченности и ниже - для субъекта РФ с более низким уровнем фактической бюджетной обеспеченности.

При, казалось бы, справедливом подходе к способу установления минимальной доли долевого финансирования важно отметить, что БК РФ (в редакции Федерального закона от 25.04.06 № 120-ФЗ) установлен показатель расчетной, а не фактической бюджетной обеспеченности, т. е. должны учитываться не фактические доходы и расходы соответствующего бюджета в расчете на одного жителя, а налоговый потенциал данной территории (налоговые доходы, которые могут быть получены) в расчете на одного жителя. При данной методике в большей мере отражается способность и возможности субъекта РФ к социально- экономическому развитию, а, значит, и его возможности по реализации реформы в сфере ЖКХ.

Определенные сомнения также вызывает установленный Законом метод корректировки объема средств финансовой поддержки из Фонда в зависимости от соотношения выделяемых субъектами РФ и (или) муниципальными образованиями средств на долевое финансирование и определенной для них минимальной доли долевого финансирования. При выделении субъектами РФ и (или) муниципальными образованиями средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда в меньшем объеме, чем установленный минимальный объем, финансовая поддержка за счет средств Фонда уменьшается и предоставляется в размере, соответствующем установленным требованиям к долевому финансированию. При выделении субъектами РФ и (или) муниципальными образованиями указанных средств в объеме, превышающем минимальный объем, финансовая поддержка за счет средств Фонда не увеличивается и предоставляется в размере утвержденного для каждого региона лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Полагаем, что такой порядок вряд ли будет стимулировать субъекты РФ и (или) муниципальные образования к превышению установленной для них минимальной доли долевого финансирования. Исправление этой правовой нормы в конечном итоге могло бы привести к более экономному и эффективному использованию средств Фонда.

На основании данных аналитических расчетов экспертов НП «Альянс инвестиционного развития территорий», объем финансирования из региональных и местных бюджетов составит примерно 105 млрд руб. в дополнение к 240 млрд. руб. средств Фонда. Кроме того, объем софинансирования капитального ремонта собственниками жилья превысит 10 млрд руб.

Обозначенными проблемами не исчерпывается ряд положений, способствующих совершенствованию механизма распределения средств Фонда, повышению самостоятельности и роли муниципальных образований в предоставлении этих средств. Однако трудно переоценить значение Фонда содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства для миллионов жителей страны, которые в ближайшей перспективе могут ощутить перемены к лучшему.

Дата размещения 11.10.2007