Тюмень

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»

1. Проектом Федерального закона вносятся изменения и дополнения в статью 6 Бюджетного кодекса РФ. В частности, предложена новая редакция определения понятия «расходы бюджета», а именно «расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета». Новая редакция понятия «расходы бюджетов» в целом не соотносится с определением понятия «бюджет», закрепленным абзацем 2 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ.

Предлагаем абзац 7 ст. 6 БК РФ изложить в следующей редакции:

«расходы бюджета – направляемые из бюджета на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источником финансирования дефицита бюджета».

2. Проектом Федерального закона вводятся понятия бюджетной сметы и бюджетного учреждения.

Одновременно законопроектом устанавливается правило, в соответствии с которым финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

При этом под бюджетной сметой понимается документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. Тогда как действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает составление и утверждение сметы доходов и расходов, отражающую все доходы бюджетного учреждения, включая доходы от оказания платных услуг. Вместе с тем в составе неналоговых доходов бюджета (ст.41) учитывается такой доходный источник, как доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.

Применение предлагаемой поправки порождает массу вопросов и требует дополнительных разъяснений и комментариев со стороны разработчика.

Так, например, на основании каких документов, если не сметы доходов и расходов распорядителей и получателей бюджетных средств, финансовые органы смогут определять плановые показатели по поступлению данного вида неналогового дохода? Будет ли содержать бюджетная смета бюджетного учреждения расходы, осуществляемые за счет платных услуг? Если да, то в таком случае расходы за счет платных услуг становятся бюджетными обязательствами, которые, в случае неисполнения плановых показателей по поступлению доходов от оказания платных услуг, придется покрывать за счет других доходных источников бюджета.

Вместе с тем в представленной разработчиком редакции Бюджетного кодекса РФ утрачен принцип самостоятельного использования бюджетными учреждениями средств, поступивших от оказания платных услуг. Данное действие приведет к снижению заинтересованности бюджетных учреждений оказывать платные услуги.

Если рассматривать в качестве варианта сохранение этого принципа, необходимо закрепить обособленный статус указанных средств посредством дополнения перечня доходов бюджета, которые могут быть увязаны с определенными расходами. Т.е. доходы бюджетных учреждений от платных услуг не должны быть обезличены при поступлении в бюджет и могут использоваться бюджетным учреждением самостоятельно (в целях соблюдения принципа общего (совокупного) покрытия расходов).

3. В определении понятия «распорядитель бюджетных средств», вероятно, допущена ошибка. Предлагается слова «подведомственными распорядителями и (или)» исключить.

1. В статье 28 проекта Федерального закона определен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, в числе которых содержится принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В рамках реализации бюджетной реформы понятия «эффективность» и «результативность» широко применяются в качестве критериев оценки деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом экономическая сущность данных понятий не раскрывается ни одним нормативным правовым актом и, одновременно, имеет несколько теорий в отношении арифметического измерения.

В целях однозначного понимания экономической сущности обсуждаемого принципа всеми участниками бюджетного процесса и правильного применения данного принципа в качестве измерителя результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, необходимо дополнить Статью 34 проекта Федерального закона, определениями понятий «эффективность использования бюджетных средств» и «результативность использования бюджетных средств ».

При определении в статье 382 принципа единства кассы, а также при определении в статье 217.1 понятия «кассовый план» используются понятия «кассовые поступления» и «кассовые выплаты». Считаем целесообразным установить в проекте Федерального закона определения указанных понятий. Определения необходимы для однозначного толкования норм Бюджетного кодекса РФ. В частности, можно ли сказать, что кассовыми поступлениями являются денежные средства, указанные в п.2 статьи 40?

Проектом Федерального закона предлагается новый метод расчета предельного дефицита бюджетов муниципальных образований. Для определения предельного уровня предполагается исключать из общего объема доходов бюджетов муниципальных образований, помимо прочего, доходы, поступающие по дополнительным нормативам.

Применение предложенной редакции повлечет значительное снижение предельного значения дефицита бюджетов муниципальных образований. Так, на примере города Тюмени: утвержденный дефицит на 2007 год в соответствии с требованиями действующего Кодекса составляет 931 849 тыс.руб., предельный - 947 395 тыс.руб. При применении предлагаемых норм предельный дефицит будет ограничиваться в размере - 598 512 тыс.руб.

Предлагаем абзац первый пункта 3 статьи 92.1 проекта Федерального закона изложить в следующей редакции: «Предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10 процентов утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений».

Кроме того, во всех взаимозависимых статьях проекта Закона используется формулировка «изменения остатков средств на счетах». В настоящей статье формулировка применяется с несколько иной смысловой нагрузкой, а именно: «снижения остатков средств на счетах». Считаем целесообразным использовать в данной статье и по тексту всего законопроекта единообразные формулировки.

В данном случае предлагаем в статье 92.1 применять формулировку «изменения остатков средств на счетах», изложив норму в следующей редакции: «В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета размера поступлений от продажи акций, долей, паев, находящихся в собственности муниципального образования, а также земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования и изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета предельный размер дефицита местного бюджета может быть утвержден с превышением установленных настоящим пунктом ограничений в пределах указанных поступлений и изменения остатков средств на счетах».

Проектом Федерального закона устанавливается, что управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) либо финансовым органом муниципального образования в случае, если он в соответствии с уставом муниципального образования отнесен к структуре органов местного самоуправления, обладает указанными полномочиями, а также правом издания муниципальных правовых актов.

Учитывая норму данной статьи, предлагаем закрепить в Бюджетном кодексе РФ норму, определяющую возможность наделения финансового органа муниципального образования статусом органа местного самоуправления. В связи с этим, считаем необходимым изложить определение понятия «финансовый орган» в следующей редакции:

«финансовый орган – Министерство финансов Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (финансовый орган субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления (орган местной администрации), осуществляющий составление и организацию исполнения местного бюджета (финансовый орган муниципального образования)».

Предлагается дополнить статьи 158 и 162 проекта Федерального закона нормами, устанавливающими ответственность соответственно главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В соответствии с п.3 ст. 154 проекта Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство РФ исполняет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов РФ в соответствии с Бюджетным Кодексом. Указанной статьей, а также ст.166.1 законопроекта «Бюджетные полномочия Федерального казначейства» не предусмотрено предоставление информации органами Федерального казначейства по поступившим платежам в разрезе плательщиков, по расщеплению в разные уровни бюджетов поступивших платежей от плательщиков, находящихся на территории муниципального образования, органу, организующему исполнение бюджета.

Считаем необходимым ст. 166.1 дополнить абзацем следующего содержания «предоставляет сведения по поступившим платежам в разрезе плательщиков, сведения по распределению в разные уровни бюджетов поступивших доходов и иных платежей от плательщиков, находящихся на территории муниципального образования в орган, организующий исполнение местного бюджета».

Проектом Федерального закона устанавливаются положения по разработке долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ.

В настоящее время в рамках реформирования бюджетного процесса и переходом муниципальных образований к программно - целевым методам бюджетного планирования и осуществления расходов присутствует острая необходимость в определении единых подходов к разработке долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ на всех уровнях бюджетной системы. Для этого, в первую очередь, необходимо определить сущность и принципиальные различия оговариваемых программ, которые следуют из определений вводимых в оборот терминов.

В связи с чем, считаем целесообразным в целях однозначного толкования норм Бюджетного кодекса РФ в статьях 179, 179-3 проекта Федерального закона дать четкое определение понятиям «долгосрочная целевая программа» и «ведомственная целевая программа».

Кроме того, в законопроекте из перечня документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год, исключена адресная инвестиционная программа.

Из всего текста поправок следует, что требование по составлению адресной инвестиционной программы остается только на федеральном уровне – «федеральная адресная инвестиционная программа».

В связи с данными изменениями, вопрос об обязательности разработки адресной инвестиционной программы на региональном и муниципальном уровнях, остается открытым.

Заместитель Главы города,
директор департамента финансов
и налоговой политики

Г.М.Кулаченко