Развитие межбюджетных отношений в Кировской области
Л.А.Маковеева, начальник бюджетно-аналитического отдела департамента финансов Кировской области
Уважаемые участники совещания! Сегодня в рамках обозначенной темы нашего совещания мне бы хотелось остановиться на одном вопросе это реформирование межбюджетных отношениях в Кировской области, и я хочу поделиться теми наработками, которые имеются у нас в области.
Основные подходы при реализации реформы межбюджетных отношений были сделаны с учетом реализации ФЗ № 131-ФЗ.
На территории области с 1 января 2006 года обеспечена в полном объеме реализация федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Мы не воспользовались правом переходного периода.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» радикально изменил систему межбюджетных отношений, установив новые подходы к организации ме-стного самоуправления на территории Российской Феде-рации и новые принципы функционирования финансо-вой системы муниципальных образований. Наиболее значимым стало наделение муниципальных образований поселенческого уровня полномочиями по решению вопросов местного значения и, соответственно, собственными финансовыми ресурсами.
Реформа местного самоуправления существенно изменила бюджетную систему Кировской области, в которой с 1 января 2006 г. количество муниципальных бюджетов возросло с 44 до 481, в том числе образовано 39 муниципальных районов, 6 городских округов, 382 сельских поселения и 54 городских поселения.
В связи с этим в области реализован ряд мероприятий по формированию финансовой основы местного самоуправления.
В целях разработки нормативно-правовых документов, необходимых для реализации основных направлений Федерального Закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации мастного самоуправления в Российской Федерации», в области разработан и принят 30 июня 2005 года Закон Кировской области «О межбюджетных отношениях в Кировской области». Указанный закон определил порядок регулирования межбюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти Кировской области и органами местного самоуправления Кировской области, закрепил основные принципы, на которых строятся межбюджетные отношения, определил участников межбюджетных отношений.
Данный закон регламентирует межбюджетные отношения не только с уровнем бюджета муниципальных районов (городских округов), но и с бюджетами вновь созданных поселений.
В соответствии с данным законом осуществлялось бюджетное регулирование при формировании областного бюджета на 2006 год. При формировании межбюджетных отношений на 2007 года некоторые подходы были изменены, соответственно внесены коррективы в закон о межбюджетных отношениях. Данные изменения были приняты исходя из тех недостатков, которые мы видели при формировании межбюджетных отношения на 2006 год. И сегодня необходимо говорить о тех подходах, которые мы используем уже на 2007 год.
Областной фонд финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов)
За основу межбюджетных отношений принят принцип необходимости обеспечения равного уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя каждого муниципального образования; равенства каждого местного бюджета во взаимоотношениях с областным бюджетом и применения единой для всех муниципальных образований области методологии расчета финансовой помощи.
Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно четко разграничены вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. Однако различные муниципальные образования обладают разной степенью готовности исполнять возложенные на них полномочия, но действующее законодательство закрепляет за ним единый список местных налогов и единый список финансируемых из местных бюджетов расходов, и, поэтому сглаживание различий отдельных муниципальных образований осуществляется путем выравнивания бюджетной обеспеченности.
Для этого в составе областного бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образован областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)
В соответствии с данной методикой объем средств рассчитывается в 2 этапа. Первая часть дотации распределена с использованием метода пропорционального выравнивания бюджетной обеспеченности.
Дотация из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на первом этапе предоставляется только муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). При расчете дотации на 2006 год данный уровень был взят произвольно исходя из практики его применения в других субъектах РФ. При расчете на 2007 подход к его определению был изменен и он определяется расчетным путем.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования определяется соотношением его условного налогового потенциала к аналогичному показателю, рассчитанному по всем муниципальным образованиям, в расчете на одного жителя, с учетом индекса бюджетных расходов.
Для определения налогового потенциала в целях межбюджетного выравнивания использовалась оценка доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за данным уровнем бюджетной системы. При расчете этой величины использовались показатели, характеризующие возможность получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием.
При расчете условного налогового потенциала муниципальных районов использовались следующие показатели:
- по налогу на доходы физических лиц - фонд оплаты труда;
- по земельному налогу - сумма начисляемого земельного налога исходя из площади сельскохозяйственных и иных земель и существующих ставок налога (в связи с тем, что отсутствовали сведения о кадастровой стоимости земель);
- по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности - объем розничного товарооборота и объем платных услуг населению;
- по налогу на имущество физических лиц - стоимость имущества физических лиц.
В целях нормировки в соответствии с установленным уровнем условного налогового потенциала рассчитан нормированный налоговый потенциал, отражающий возможности муниципального образования собрать на соответствующей территории доходы исходя из имеющейся налоговой базы.
При этом необходимо сказать, что в целях укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов в соответствии со статьей 5 Закона области «О межбюджетных отношениях в Кировской области» установлен единый норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) исходя из зачисления в бюджеты муниципальных районов (городских округов) в размере 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета области от указанного налога.
Кроме того, с 1 января 2007 года установлен единый норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на имущество организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет, - в размере 20 процентов.
В целях сокращения разрыва в бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями (городскими округами) при расчете дотации используется нормированное значение индекса бюджетных расходов.
Индекс бюджетных расходов рассчитывается с использованием нормативных расходов бюджетов муниципальных образований по направлениям расходов, включенным в репрезентативных перечень бюджетных услуг. В репрезентативный перечень бюджетных услуг включаются наиболее значимые по своему объему расходы из перечня отнесенных действующим законодательством к вопросам местного значения и имеющим в предыдущие годы наибольший удельный вес в расходах местных бюджетов. Перечень репрезентативных бюджетных услуг утвержден Постановлением Правительства области. К репрезентативным расходам отнесены расходы, относящиеся к полномочиям, как муниципального района, так и к полномочиям поселений:
1. Расходы на содержание органов местного самоуправления
2. Расходы на организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования
3. Расходы на предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации
4. Расходы на организацию предоставления дополнительного образования
5. Расходы на создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры
6. Расходы на организацию библиотечного обслуживания
7. Расходы на организацию оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов
8. Расходы на создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения
9. Расходы на содержание муниципального жилищного фонда (в части расходов на капитальный ремонт жилищного фонда)
И новый вид расходов, который мы определили при расчете дотации на 2007 это расходы на благоустройство территорий.
Также данным Постановлением Правительства области определены нормативы по репрезентативным расходам. Расчет нормативов производился исходя из плановых расходов по конкретным расходам за предыдущий год. К установленным нормативам применены коэффициенты удорожания стоимости бюджетных услуг, связанных с:
1. Увеличением расходов, связанных с повышением заработной платы работникам бюджетных учреждений и расходов на оплату бюджетными учреждениями коммунальных услуг в связи с ростом тарифов.
2. Коэффициентов, учитывающих различия в климатических, географических и иных объективных факторов и условий. Поправочный коэффициент увеличения стоимости бюджетных услуг в территориальном разрезе применен в интервале от 0 до 10 процентов.
Вторая часть дотации распределяется с целью достижения муниципальным районом (городским округом) уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, до «гарантированного минимума».
В результате за счет второй части получают дотацию муниципальные образования (городских округов), у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом первой части дотации, стал меньше установленного критерия выравнивания.
Произведя расчет дотации по установленной методике, проанализировав прогнозные расчеты местных бюджетов по расходам, мы все же видим, что при существующих объемах собственных доходов и определяемого объема дотации муниципальные образования не обеспечивают в полной мере финансирование первоочередных расходов. Поэтому как и 2006 году, так и при формировании межбюджетных трансфертов на 2007 год мы воспользовались статьей 2 Федерального Закона № 120-ФЗ и распределили часть дотации с учетом прогнозируемых доходов и расходов с целью максимально возможного покрытия прогнозируемых расходов.
Впервые при формировании межбюджетных трансфертов на 2007 год в целях применения стимулирующего инструмента по увеличению налогового потенциала муниципальных образований применен механизм замены дотации из фонда дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты отдельных муниципальных районов (городских округов). Данная норма предусмотрена пунктом 5.1 статьи 2 Федерального закона № 120-ФЗ. Данное решение было принято в соответствии с решениями представительных органов власти муниципальных районов (городских округов). При этом необходимо отметить, что не все муниципальные образования воспользовались данным правом, а лишь 12 территорий.
Фонд финансовой поддержки поселений
Из фонда финансовой поддержки поселений производится выравнивание только городских округов, поскольку городской округ обладает полномочиями и муниципального района и городского округа. Как муниципальный район он выравнивается из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), как городской округ из фонда финансовой поддержки поселений.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности производиться исходя из численности жителей городского округа.
Выравнивание поселений
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности сельских и городских поселений напрямую из областного бюджета не производится.
Статьей 10 Закона Кировской области от 30.06.2005 № 338-ЗО «О межбюджетных отношениях в Кировской области» указанное полномочие передано органам местного самоуправления муниципальных районов с выделением средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений из областного фонда компенсаций.
Выравнивание бюджетов поселений осуществляется муниципальными районами за счет целевых средств из областного бюджета, перечисляемых из областного фонда компенсации, а так же за счет направления собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет дотации из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Согласно методике, утвержденной Законом области «О межбюджетных отношениях в Кировской области», органы местного самоуправления распределяют дотации поселениям за счет субвенции из областного фонда компенсаций, поступающих в районный фонд финансовой поддержки поселений, пропорционально численности жителей поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района, с учетом индекса бюджетных расходов.
Индекс бюджетных расходов рассчитывается по той же методике, что и применялась для расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Фонд компенсаций
В соответствии с частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая предусматривает наделение органов местного самоуправления законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями. Для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий в областном бюджете образован областной фонд компенсаций. На 2007 год мы передаем муниципалитетам 17 полномочий. При этом необходимо сказать, что на каждое переданное полномочие имеется закон с утверждением методики расчета субвенции.
Фонд софинансирования социальных расходов
Для софинансирования социально значимых мероприятий и расходов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления Законом «О межбюджетных отношениях в Кировской области» предусмотрено создание областного фонда софинансирования социальных расходов.
Распределение субсидий между муниципальными районами и городскими округам производиться исходя из численности потребителей бюджетной услуги по конкретному направлению расходов, индекса бюджетных расходов и уровня софинансирования расходов, установленного для конкретного муниципального района (городским округа).
Если посмотреть на практике, то при формировании бюджета на 2007 год фонд софинансирования создается только для финансирования расходов на капитальный ремонт и противопожарные мероприятия по учреждениям бюджетной сферы.
Фонд муниципального развития
В составе областного бюджета предусмотрено создание областного фонда муниципального развития.
Указанный фонд предназначен для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципального значения, в том числе по таким значимым направлениям как образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, молодежная политика и жилищно-коммунальное хозяйство. Распределение субсидий между муниципальными районами (городскими округами) осуществляется по результатам отбора инвестиционных программ (проектов) развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципального значения.
В области утвержден порядок отбора инвестиционных программ (проектов) для предоставления субсидий и методика распределения средств из областного фонда муниципального развития между муниципальными образованиями. Выделение средств на строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры производиться на условиях софинансирования, с учетом обеспеченности конкретного муниципального образования объектами социальной и инженерной инфраструктуры и уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования. Это способствует более рациональному расходованию средств областного бюджета. Средства на строительство будут выделяться только тем муниципальным образования, которые действительно нуждаются в объектах социальной и инженерной инфраструктуры.
Необходимо сказать, что на 2006 год данный фонд не формировался, а на 2007 год планируется создание данного фонда. Перед этим была проведена огромная работа органов исполнительной власти области по определению перечня объектов, финансируемых из данного фонда.
Иное
Из областного бюджета в соответствии с нашим законом могут выделяться и иные дотации и субсидии, но их размер не может превышать 10 процентов от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Наиболее значимая и интересующая муниципальные образования это дотация на стимулирование развития муниципальных образований. На 2007 год методика расчета данной дотации будет ужесточена. Стимулирование будет производиться не только за достижение определенных результатов социально-экономического развития муниципального образования, но и по результатам оценки качества управления муниципальными финансами. Это подтолкнет органы местного самоуправления развивать не только экономику, но и оздоровлять финансы муниципальных образований.
Фонд реформирования муниципальных финансов.
В целях содействия и стимулирования реформирования бюджетной сферы и бюджетного процесса в органах местного самоуправления в областном бюджете создается фонд реформирования муниципальных финансов. Данный фонд создавался в бюджете 2005-2006 годов, когда реализовывались программы реформирования муниципальных финансов. На 2007 год данный фонд уже не создается.
Исходя из вышеизложенного в области строится работа по межбюджетным отношениям.
Но главный вопрос, который имеется не только в области, но и во всех субъектах РФ – это финансовое обеспечение исполнения предусмотренных 131 законом полномочий. При формировании бюджета индекс бюджетных расходов рассчитывался исходя из минимальных нормативов. Необходимые расходы на исполнение возложенных полномочий в несколько раз выше, чем предусмотрено в бюджетах. Основная причина – дефицит бюджета. Областной бюджет на 2006 год запланирован с дефицитом в объеме 1340 млн.рублей, или в максимальном размере. Аналогичная ситуация по бюджету 2007 года. Дата размещения 04.12.2006
|
