Совершенствование Системы тарифного и нормативного регулирования жилищно-коммунального хозяйства

Пронина Л. И. доктор экономических наук, государственный советник РФ 2 класса

Вопрос регулирования тарифов и нормативов потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве имеют исключительно важное социально-экономическое значение.

После 1999 года рост цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) для населения значительно превышал рост потребительских цен. Оплата жилищно-коммунальных услуг занимает все большую часть в расходах граждан. За десять лет с 1999 по 2008 год тарифы на ЖКУ выросли в 9,6 раз, при общем росте потребительских цен в 3,6 раза, и росте номинальных доходов населения в 5,7 раз. В результате этого и с учетом имевшего место в последнее десятилетие укрепления курса рубля цены, тарифы на коммунальные ресурсы в Российской Федерации приближаются к уровню отдельных развитых европейских стран- США и Канады.

При этом если до недавнего времени ускоренный рост расходов граждан на оплату данных услуг объяснялся реализацией мер по сокращению перекрестного субсидирования и сокращению размера дотаций организациям коммунального комплекса за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то на сегодняшний день такие причины неактуальны.

В числе дополнительных причин такого опережающего роста тарифов на ЖКУ можно отметить следующие:

• накопленное в 1992–1998 гг. отставание роста тарифов на ЖКУ от темпов инфляции, что было тогда одной из мер смягчения последствий от снижения доходов граждан;
• происходящий в последнее десятилетие опережающий инфляцию рост цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, вклад которых в ценообразование в сфере ЖКХ весьма велик.

Однако основной причиной опережающего роста тарифов является отсутствие заинтересованности ресурсоснабжающих организаций в повышении эффективности их деятельности. Это связано с затратным ценообразованием, основанном на традиционном понимании тарифа как суммы установленных нормативных затрат по соответствующей структуре и нормативной рентабельности, что является основанием для включения в тариф неэффективных затрат.

В начале 2010 года стало очевидно, что уровень тарифов на ЖКУ для населения не может расти прежними темпами.

В 1400 муниципальных образований тарифы выросли более чем на 25%, при этом в целом по стране рост тарифов составил 13,5 %. Стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного человека в месяц достигла в 2010 году 1,4 тыс. руб. Платежи за ЖКУ в ряде населенных пунктов стали настолько велики, что не могли быть обеспечены большинством граждан, что вызвало социальную напряженность. Особенно в отношении абсолютно непрозрачной системы установления нормативов потребления тепла, горячей и холодной воды, а также тарифов на обслуживание общего имущества многоквартирных домов и вывоз мусора.

Собираемость платежей за предоставленные жилищно- коммунальные услуг в 2009 год снизилась и составила в среднем по стране 92,9%, что меньше, чем в 2008 и 2007 гг. (95,4 и 94,0 % соответственно). Задолженность населения по оплате ЖКУ превысила 190 млрд. руб.

Задачей государственных органов управления становится торможение роста тарифов на ЖКУ до уровня сопоставимого с темпом инфляции.

Однако устойчивый рост тарифов на ЖКУ в течение десятилетия не влечет за собой столь же устойчивого улучшения финансового состояния организаций ЖКХ. Финансовый результат в целом по стране один и тот же — «убытки», которые хотя и значительно снизились, но в 2009 году составили до 40 млрд. руб. Убыточными в 2009 году являлись 39% коммунальных предприятий. При общем объеме оказанных услуг за 2009 год в денежном выражении 2418 млрд. руб., кредиторская задолженность ЖКХ составила 394,8 млрд. руб, а дебиторская 360,3 млрд. руб., в том числе задолженность населения по оплате ЖКУ- 190,6 млрд. руб. В то же время практически не наблюдается повышения качества жилищно-коммунальных услуг, что вызывает справедливые нарекания граждан. По данным ВЦИОМ более 80 % жителей городов в той или иной степени недовольны качеством ЖКУ.

При этом есть все основания утверждать, что достигнутый к 2010 году уровень тарифов на ЖКУ позволяет отрасли работать безубыточно. Во многих регионах организации ЖКХ в целом работают с прибылью.

Немаловажное значение имеет усиление контроля за тарифами на жилищно-коммунальные услуги. В этих целях был принят Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 237-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 237-ФЗ), в соответствии с которым полномочия по установлению всех нормативов и тарифов на коммунальные услуги переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, повышена роль Правительства Российской Федерации в методическом обосновании нормативов и тарифов и контроле за их установлением.

Также установлены требования к раскрытию информации ресурсоснабжающими организациями по обоснованию расчета тарифов и нормативов. Публичные отчеты организаций коммунального хозяйства должны содержать сведения о ценах и тарифах на регулируемые тарифы на товары и услуги.

Относительно передачи полномочий по установлению всех нормативов и тарифов на коммунальные услуги от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть высказаны и отрицательные суждения, В частности, такая передача полномочий не позволяет учитывать особенности социально-экономического положения отдельных муниципальных образований, а также их возможности по поддержанию определенного уровня тарифов на ЖКУ. Кроме того, это «вымывает» собственную компетенцию органов местного самоуправления.

Справедливости ради следует отметить, что в соответствии с пп. б) п. 6 статьи 1 и пп. г) п. 3 статьи 6 Федерального закона № 237-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.

Вместе с тем в соответствии с пп. 4 п.1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- также Федеральный закон № 131-ФЗ) вопросы содержания жилищного фонда и организации в границах поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, относятся к вопросам местного значения поселений.

При этом на основании части 4 статьи 15 указанного Федерального закона органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем передача указанных полномочий осуществляется не всегда на добровольной основе. Положение может еще более усугубиться в случае законодательного закрепления обязательной передачи указанных полномочий от поселений муниципальным районам. Так, предлагается разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в части передачи органам местного самоуправления муниципальных районов полномочий по обеспечению теплоснабжения и электроснабжения на территории муниципальных образований.

Полагаем, что наличия действующих норм Федерального закона № 131-ФЗ вполне достаточно для эффективного осуществления полномочий по предоставлению данного вида жилищно-коммунальных услуг населению.

Кроме того, посредством внесения изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее- Федеральный закон № 210-ФЗ) предлагается исключение из полномочий органов местного самоуправления права устанавливать инвестиционные надбавки к ценам и тарифам для потребителей, учитывая, что органы регулирования субъектов Российской Федерации устанавливают цены и тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ. Полагаем, что данное предложение снизит инвестиционные возможности конкретных муниципальных образований и замедлит их социально-экономическое развитие.

Необходимо отметить, что в целях сдерживания роста тарифов на услуги организаций ЖКХ Правительством Российской Федерации в 2011 году ограничивается рост регулируемых тарифов естественных монополий. Повышение тарифов на услуги грузового железнодорожного транспорта не превысит 8% (в 2010 году — 9,4 процента). По отношению к 2010 году регулируемая цена на газ для населения увеличится на 17,1% против роста на 26,6% в 2010 году. Тарифы для населения на электроэнергию вырастут на 10%, на тепловую энергию до 12-14%. В целом это позволит в 2011 году удержать рост тарифов на ЖКУ для населения в пределах 13%, то есть, не выше их роста в 2010 году (13,5%).

Однако несмотря на то, что перечисленные меры принесут необходимый эффект в краткосрочной перспективе они не могут обеспечить формирование условий для сдерживания роста цен в среднесрочной перспективе. Эти решения имеют административный, нерыночный характер. В условиях фактического отсутствия реального учета при предоставлении услуг теплоснабжения, горячего и холодного водоснабжения преимущественно по нормативам потребления, остановить рост платы граждан за ЖКУ не представляется возможным.

В этой связи очевидна важность решения следующей проблемы. Более чем десятилетняя практика показала недостаточную эффективность принимаемых мер по оснащению жилищного фонда приборами учета потребляемых ресурсов. Сегодня лишь 15% жилья оснащены общедомовыми приборами (за исключением учета электроэнергии). Это важнейшая задача, от решения которой зависит не только сохранение ресурсов страны, но и уровень благосостояния граждан, обоснованность доходов поставщиков энергоресурсов, расходы бюджетов, темпы инфляции.

Совершенствование правил тарифного регулирования теряет свою значимость в условиях определения объемов расходуемых ресурсов по нормативам потребления.

С учетом этого представляется необходимым принять правила, обеспечивающие обязательное установление общедомовых приборов учета и стимулирующие использование индивидуальных приборов учета. Для этого потребуется также решить задачу источников финансирования мероприятий по оснащению жилищного фонда данными приборами и проблему производства отечественной промышленностью необходимого количества приборов.

Федеральным законом от 27 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 261-ФЗ) установлена обязанность собственников жилых помещений в многоквартирных домах, собственников жилых домов до конца 2011 года обеспечить установку приборов учета (индивидуальных и коллективных) коммунальных ресурсов. Указанным Федеральным законом также определено, что установку приборов учета осуществляют по договору с потребителем ресурсоснабжающие организации.

Полагаем, что в этой связи важно расширить задачи Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по обязательному оснащению многоквартирных домов приборами учета в процессе капитального ремонта.

Кроме того, необходимо издать в полном объеме нормативные правовые акты, необходимые для реализации Федерального закона № 261-ФЗ, а также предусмотреть возможность частичной компенсации затрат граждан на установку приборов учета.

Источники обеспечения устойчивости организаций коммунального комплекса, возврата инвестиций в развитие и модернизацию систем ЖКХ необходимо искать не в росте тарифов на ЖКУ, а в ресурсо- и энергосбережении.

Расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 — 30 процентов, а иногда и до 50 процентов выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20 процентов, по электроэнергии — 15 процентов, по теплу — до 40 процентов. Потенциал энергосбережения в России только в ЖКХ составляет 100 млн. тонн условного топлива в год. В денежном эквиваленте это около 50 миллиардов долларов или почти пятая часть доходов федерального бюджета.

Еще одним направлением сдерживания роста тарифов на ЖКУ является привлечение частных инвестиций в данную отрасль. При этом важнейшими инструментами стимулирования частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру являются переход к установлению долгосрочных тарифов и стимулирование заключения концессионных соглашений.

Применение долгосрочных тарифов создаст мотивацию для организаций коммунального комплекса к сокращению затрат, в том числе за счет снижения потерь ресурсов, а также снизит риски инвестирования. Переход от договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры к концессионным соглашениям, с одной стороны, позволит в максимальной степени защитить вложении я инвесторов, а с другой — сохранить в государственной и муниципальной собственности системы жизнеобеспечения.

В целях предоставления качественных жилищно-коммунальных услуг населению основное внимание при дальнейшей разработке законодательства в сфере управления жилой недвижимостью необходимо сосредоточить на установлении требований к профессионализму, финансовой состоятельности и ответственности управляющих организаций.

В этой связи в Государственную Думу в 2010 году ( еще не принят) был внесен проект федерального закона, устанавливающий требования к управляющим организациям и стандарты их деятельности. Очевидно министерству регионального развития Российской Федерации целесообразно утвердить примерный договор управления многоквартирным домом, который может быть усовершенствован собственниками помещений, товариществами собственников жилья и органами местного самоуправления с учетом выполняемого объема услуг и работ.

При этом использование института саморегулируемых организаций, объединяющих управляющие компании в сфере жилой недвижимости, будет служить естественным ограничением допуска к данной отрасли недобросовестных и непрофессиональных компаний.

Вместе с тем, важно применять и налоговое стимулирование. Для этого было бы целесообразно разработать проект федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части исключения из налоговой базы товариществ собственников жилья для целей исчисления налога на прибыль организаций отчислений собственников жилья на создание резерва для проведения всех видов ремонта, а также освобождения указанных средств от налога на добавленную стоимость.

Полагаем, что важность и комплексный характер проблемы сохранения жилого фонда обусловливает необходимость разработки и реализации специальной федеральной целевой программы.

Финансирование ранее не выполненных обязательств государства не должно целиком перекладываться на население. С другой стороны потребность в финансовых средствах на приведение жилого фонда в нормативное состояние столь велика (более 8 трлн. руб на начало 2010 года), что без совместных усилий населения и органов публичной власти эта задача решена быть не может Такой подход позволит преодолеть сохраняющийся рост объемов ветхого и аварийного жилья, в котором невозможно предоставление качественных жилищно-коммунальных услуг населению.

Важнейшей проблемой является дефицит финансовых ресурсов в местных бюджетах, что сдерживает развитие и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства, являющееся условием оптимизации цен и тарифов на коммунальные услуги.

В то же время Федеральным законом № 131-ФЗ практически весь комплекс вопросов в сфере жилищно-коммунального хозяйства отнесен к компетенции органов местного самоуправления. Также указанный закон дополнен положением, согласно которому в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27.07.2010г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Федеральный закон № 190-ФЗ). Исходя из этого, возникают дополнительные расходные обязательства муниципальных образований без адекватного увеличения доходов местных бюджетов.

Таким образом, оздоровление и развитие отрасли ЖКХ не может быть осуществлено в отрыве от реформы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Основное направление создания условий для стабилизации уровня тарифного регулирования в сфере ЖКХ-это совершенствование соответствующего законодательства.

В частности, важно разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», в котором предусмотреть:

• уточнение положений и задачи разработки нормативной базы по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала в водоснабжении с учетом опыта применения такого нормативного регулирования в электроэнергетике;
• исключение из полномочий органов регулирования субъектов Российской Федерации право устанавливать предельные тарифы в среднем по муниципальным образованием, учитывая, что органы регулирования субъектов Российской Федерации устанавливают цены и тарифы на товары и услуги для всех организаций коммунального комплекса.

Отметим, что реализация положений важнейших для отрасли ЖКХ федеральных законов № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и № 190-ФЗ «О теплоснабжении» сдерживается отсутствием предусмотренных этими законами нормативных актов.

К числу ключевых нормативных актов следует отнести: порядок осуществления государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, требования к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, об основах ценообразования в сфере теплоснабжения, правилах регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, О порядке установления долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и другие.

Следует учитывать, что в перечень видов услуг, плата за которые в настоящее время входит в состав платы за содержание жилья, входят такие виды услуг, которые в настоящее время по ряду причин не везде могут являться конкурентными видами деятельности. К ним относятся обслуживание внутридомового газового оборудования и вывоз мусора.

Цены на работы по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования в настоящее время не подлежат государственному регулированию, поэтому их величина определяется сторонами (специализированной организацией и абонентом) самостоятельно исходя из перечня выполняемых работ.

При этом в органы государственной власти и органы местного самоуправления поступают многочисленные обращения граждан по вопросам завышения стоимости и порядка оплаты (100 % предоплата) услуг организаций, занимающих доминирующее положение на рынке предоставления услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования.

В целях улучшения условий приобретения гражданами услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в федеральное законодательство в части регулирования цен на работы и услуги специализированных организаций.

В соответствии с Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 № 549, услуги по техническому обслуживанию и ремонту газового оборудования могут оказывать только специализированные организации, под которыми понимаются газораспределительные организации, допущенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющие аварийно-диспетчерскую службу либо заключившие договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы.

Однако до настоящего времени порядок допуска газораспределительных организаций к осуществлению данного вида деятельности не определен.

Полагаем, что в целях формирования рынка профессиональных организаций и обеспечения безопасности предоставляемых услуг в сфере газоснабжения необходимо установить порядок допуска организаций к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования. Кроме того, необходимо ввести регулирование цен на такие услуги., а также рассмотреть возможность включения стоимости таких услуг в цену на поставляемый гражданам природный и сжиженный газ.

В настоящей статье рассмотрены лишь некоторые проблемы совершенствования тарифного и нормативного регулирования в сфере ЖКХ.

В целом для законодательного обеспечения перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях, сдерживания роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, улучшения состояния жилищного фонда, энерго- и ресурсосбережения и повышения энергетической эффективности в жилищно-коммунальной сфере, принимая во внимание поручения Президента Российской Федерации Д.А.Медведева по итогам выездного заседания Президиума Госсовета по проблеме развития жилищно-коммунального хозяйства (г. Сыктывкар 23 ноября 2010 года), важное значение имело принятие ряда федеральных законов.

Среди них Федеральный закон от 27.07.2010 № 237-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования отношений по управлению многоквартирными домами), устанавливающий, в частности, порядок создания единой системы расчетов граждан за жилье и коммунальные услуги с целью формирования единых муниципальных баз информационных ресурсов.

Кром того, важно принять проект федерального закона № 435702-5 «О внесении изменений в статью 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 13 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установки приборов учета), в котором предусмотреть возможность предоставления бюджетных субсидий для установки индивидуальных приборов учета потребления коммунальных ресурсов малообеспеченным гражданам и сохранение установленных сроков установки общедомовых приборов учета.

Не менее важное значение, как отмечалось в рекомендациях парламентских слушаний в Государственной Думе РФ на тему «Система тарифного и нормативного регулирования жилищно- коммунального хозяйства» от 25.11. 2010г., имеет доработка и утверждение федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 годы» в которой, в частности, необходимо предусмотреть:

• создание системы требований к реконструкции многоквартирных домов, нацеленной на их полное благоустройство и обеспечение современного технического состояния и эффективности использования коммунальных ресурсов;
• разработку системы финансирования реконструкции и повышения энергоэффективности многоквартирных домов, включающую, в том числе, возможность возмещения собственникам помещений многоквартирных домов расходов по уплате процентов по кредитам;
• формирование системы тарифного регулирования, стимулирующей инвестиции в коммунальную инфраструктуру, в том числе предусматривающую формирование долгосрочных экономически обоснованных тарифов, использование двухставочных тарифов (включающих постоянную составляющую на содержание коммунальной инфраструктуры), и ограничивающей неэффективные затраты.
• создание регулирующего инструментария для тарификации в сферах оказания услуг водоснабжения, водоотведения и удаления (захоронения) твердых бытовых отходов. В этих целях издать методики расчета тарифов, определения нормативных потерь в системах водоснабжения.

В решении проблем тарифного регулирования в сфере ЖКХ очень важно усиление роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих целях им было бы необходимо разработать и утвердить в 2011 году региональные и муниципальные комплексные программы развития коммунальной инфраструктуры, включая подпрограммы по энергосбережению. Актуально также активизировать работу по созданию муниципальных баз данных, содержащих в т.ч. информацию об объемах коммунальных ресурсов, поставляемых организациями коммунального комплекса потребителям, собираемости платежей.