Предложения по увеличению налогооблагаемой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для исполнения соответствующими органами власти собственных полномочий

Осуществление дальнейшего разграничения полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства Российской Федерации увеличивают число полномочий органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований по решению вопросов местного значения .

В частности, Федеральный закон от 31.12.05г.№199-ФЗ" О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предусматривает осуществление органами местного самоуправления ряда "новых" полномочий. Среди них, в частности, достаточно затратные вопросы местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов), такие как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов библиотек; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие. Вместе с тем, предусматривается упразднение введенного Федеральным законом №122-ФЗ института муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, что было бы необходимо для реализации полномочий органов местного самоуправления по экологическому контролю и совершенствования деятельности в области охраны окружающей среды.

Для обеспечения финансирования решения органами местного самоуправления "новых" вопросов местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов) необходимо увеличение расходных обязательств местных бюджетов.

Наряду с этим ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, с учетом внесенных в них изменений в 2005г., также предусматривают закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий и решение новых вопросов местного значения (Градостроительный кодекс, Федеральный закон от 30.12.2004г. № 210-ФЗ "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и др.). Кроме того, в главе " Земельный налог" Налогового кодекса предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления от земельного налога, являющегося практически единственным значимым местным налогом, в местные бюджеты.

Планирование бюджета на 2006 год показало, что исчисление земельного налога в соответствии с государственной кадастровой оценкой, в соответствии с главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации, а также арендной платы за землю, привело к тому, что налоговая база по данным платежам снизилась в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - от 5 до 10 раз. В связи с этим было бы целесообразно усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также рассмотреть вопрос о возможности предоставления права субъектам РФ самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством, либо предусматривать в Законе «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год индексацию ставок налоговой базы по земельному налогу. Кроме того, возможно было бы ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков.

При разграничении права собственности на землю между федеральными, региональными и местными органами власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. Согласно законодательству земельные участки также предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование федеральным и региональным органам власти. Кроме того, с учетом перехода в 2006 году подавляющей части налогоплательщиков (юридических лиц) с уплаты земельного налога на арендную плату за земли, местные бюджеты теряют основной источник формирования доходов.

В результате указанных причин из бюджетов муниципальных образований выпадает почти 60% поступлений от земельного налога. В связи с этим было бы целесообразно изменить законодательство о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности все земельные участки

Поступления от налога на имущество организаций полностью зачисляются в региональные бюджеты. Установленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций, в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, ведет к значительной потере доходов местных бюджетов. Например, в Оренбургской области вследствие этого потери местного бюджета составляют 2 млрд. руб. в год, в Тульской области сумма вышеперечисленных льгот по налогу на имущество организаций составила в 2004г. 1,1 млрд. руб. или 92 процента к сумме налога, исчисленной к уплате.

В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно вернуться к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества (как движимого, так и недвижимого), а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.

В связи с этим необходимо обеспечение сбалансированности местных бюджетов за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленных федеральным законодательством, в соответствии с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований в результате расширения перечня вопросов местного значения.

Данный вывод обусловлен, в первую очередь тем, что из бюджетов муниципалитетов (данные о результатах анкетного опроса муниципальных образований, проведенного Конгрессом муниципальных образований) в 2005г. от 85% финансовых средств по городским округам и до 98% - по сельским поселениям использовалось на финансирование пяти основных полномочий – по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству.

В этих условиях все более важное значение имеет бюджетная обеспеченность как муниципальных образований, так и субъектов Российской Федерации. По данным вышеназванного анкетного опроса доля собственных доходов местных бюджетов возросла лишь в 40% муниципальных образований. В среднем по всем типам муниципальных образований 93% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным Кодексом, и только 7% налоговых доходов муниципалитетов было сформировано за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налог на прибыль, налог на имущество организаций, акцизы).

В среднем по анализируемой группе муниципальных образований (см. табл.1) бюджетная обеспеченность сократилась в 2005г. по сравнению с 2004г.на 10%.

Анализ финансового положения муниципалитетов 75% субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что практически во всех субъектах Федерации, по мнению местных органов власти, доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям муниципалитетов на реализацию собственных полномочий.

По оценке муниципалитетов, в жилищно-коммунальном хозяйстве недостаток средств в соответствии с проектом местного бюджета на 2005г. составляет от 30% до 50%, по образованию- от 12% до 20%, по культуре- от 3% до 8%, по здравоохранению- от 17% до 49%.

В этих целях необходимо закрепление за органами местного самоуправления дополнительных доходных источников. В первую очередь, это целесообразно сделать в отношении налога на доходы физических лиц - наиболее равномерно распределенного налога с немобильной налоговой базой.

Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и предоставления населению социальных услуг. Например, ежегодно потери бюджета Ленинградской области в связи с зачислением налога на доходы физических лиц не по месту жительства, а по месту работы составляют более 1 млрд.руб.

Кроме того, налоговые вычеты (социальные, имущественные) по налогу на доходы физических лиц производятся по месту проживания налогоплательщика, а не по месту его работы. И, таким образом, возврат сумм налога должен производиться из того бюджета, в который он не поступал. В связи с изложенным, считаем необходимым, установить порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан.

При этом необходимо учитывать, что на основании изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, сумма «отобранных» транспортного налога и налога на доходы физических лиц составляют более 60 млрд. руб., единого налога на субъекты малого предпринимательства-15 млрд.руб., и они не «замещаются» увеличением доли единого налога на вмененный доход с 60% до 90% (23,8 млрд. руб.).

В связи с вышеизложенным необходимо увеличение доли налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее , чем на 10 процентных пунктов ( с 30% до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

При этом необходимо сохранить обязательность установления субъектами Федерации дополнительного норматива отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц в размере не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

Учитывая все вышеизложенное, считаем целесообразным закрепить на долговременной основе за поселениями дополнительно 10% подоходного налога, а за муниципальными районами – транспортный налог. При условии, если за поселениями и районами будет закреплено по 20% подоходного налога, а за районами дополнительно к имеющимся налогам и транспортный налог, бюджетная обеспеченность муниципальных районов возрастет на 300 руб. на 1 чел, а бюджетная обеспеченность поселений – на 500 и составит соответственно 1649 и 1570 руб. В целом же налоговые доходы местных бюджетов увеличатся менее, чем на 100 млрд. руб.

Кроме того, целесообразно установление порядка зачисления доходов от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты по месту жительства налогоплательщиков. Вместе с тем, в настоящее время отсутствует информация о налогооблагаемой базе по налогу на доходы физических лиц за исключением статистического показателя по фонду оплаты труда. Отсутствие вышеназванных показателей создает трудности в работе по увеличению налоговой базы по данному налогу.

Правомерность закрепления налога на недвижимость за местным уровнем власти обусловлена стабильностью поступлений от данного налога, равномерностью распределения и низкой мобильностью налоговой базы, экономической эффективностью. При этом важно отметить, что органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы по данному налогу и могут эффективно контролировать операции с недвижимостью, что будет способствовать улучшению собираемости данного налога.

Местный налог на недвижимость заменит для соответствующих плательщиков (физических и юридических лиц) налоги на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости.

При установлении налога представительные органы местного самоуправления определяют налоговую ставку в пределах, установленных рассматриваемой главой Налогового кодекса, необлагаемые налогом нормы, предусмотренные соответствующей статьей этой главы, порядок и сроки уплаты налога, льготы и основания для их использования налогоплательщиками.

Важное значение имеет определение уровня муниципального образования, которое будет вводить на своей территории налог на недвижимость жилого назначения. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Бюджетным кодексом РФ таким муниципальным образованием должно быть поселение (городское или сельское). Тем более, что 100% поступлений от налога на имущество физических лиц и от земельного налога, а также часть поступлений от налога на имущество организаций должны идти в бюджеты поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. При этом по объектам недвижимости, которые находятся на межселенных территориях, налог на недвижимость должны вводить представительные органы муниципального образования муниципального района

Налоговой базой признается оценочная (рыночная) стоимость объектов недвижимого имущества, расположенных на территории соответствующего муниципального образования. Оценка имущества для целей обложения налогом на недвижимость производится в порядке, определяемом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, с учетом принципов формирования методики оценки. Сбор сведений, необходимых для определения оценочной стоимости объектов недвижимости, и определение оценочной стоимости осуществляет организация (далее - орган, осуществляющий учет и оценку объектов недвижимости), уполномоченная органами местного самоуправления вести учет и производить оценку объектов недвижимости.

В этих целях необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане–графике реализации Национального проекта " Доступное и комфортное жилье- гражданам России". Однако сроки их реализации было бы целесообразно сократить примерно на год с тем, чтобы взимание местного налога на недвижимость началось не с 1 января 2008г., а с 1 января 2007г.

На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. При этом ни одним нормативно-правовым актом не закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформлять право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Отсутствие данной нормы приводит к затягиванию налогоплательщиками оформления прав собственности на указанное имущество и , следовательно, к значительному снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц.

Немаловажным вопросом является также "ужесточение" на федеральном уровне условий перехода налогоплательщиков с одной системы налогообложения на другую (например, с общей системы налогообложения на специальные налоговые режимы), так как действующее законодательство позволяет использовать этот переход в целях минимизации налоговой базы по соответствующему налогу.

В целом, вышеназванные предложения сводятся к следующему:

внесение изменений в налоговое законодательство, предусматривающих "ужесточение" условий перехода налогоплательщиков с одной системы налогообложения на другую;
а также

1. Закрепить на долгосрочной основе за местными бюджетами процентные доли от регулирующих налогов (по акцизам, налогу на добавленную стоимость).

2. Отнести к местным налогам налог на имущество организаций и транспортный налог, так как формирование налогооблагаемой базы по данным налогам осуществляется на территории муниципальных образований.

3. Установить норматив отчислений в бюджеты муниципальных образований по налогу на доходы физических лиц 50%.

4. С января 2006 года бюджетные учреждения становятся плательщиками налога на имущество. Поскольку этот налог не в полном объеме поступает в местный бюджет, то это – завуалированная форма изъятия средств местного бюджета.

Таблица 1

Сравнение бюджетной обеспеченности по отчету за 2004г. и по плану на 2005г.(данные муниципальных образований)

Муниципальные образования	Факт 2004 года	План 2005 года	Муниципальные образования	Факт 2004 года	План 2005 года
Архангельск	9,731	7,173	Оренбург	4,380	4,388
Астрахань	4,885	4,417	Орск	4,968	4,610
Биробиджан	9,866	7,534	Пенза	4,578	5,975
Владимир	7,197	6,169	Петрозаводск	6,476	6,929
Волгоград	2,013	2,071	Петропавловск-Камчатский	14,307	17,101
Вологда	9,000	9,522	Псков	5,561	5,555
Дзержинский	8,595	8,531	Ростов-на-Дону	5,176	5,292
Екатеринбург	6,954	6,566	Рязань	5,731	5,061
Иваново	5,537	4,175	Саратов	5,333	5,236
Ижевск	6,142	6,540	Смоленск	5,530	5,457
Иркутск	7,962	6,756	Сокол	10,136	7,021
Калининград	7,409	8,208	Сургут	47,173	33,486
Калуга	7,406	5,678	Тамбов	4,738	4,399
Киров	6,841	6,509	Тверь	4,962	4,812
Кострома	6,157	4,706	Тула	6,862	6,195
Краснодар	7,405	5,315	Тюмень	7,895	7,537
Красноярск	11,507	11,641	Хабаровск	8,352	7,707
Курган	7,001	6,029	Химки МО	10,591	7,324
Курск	4,154	3,596	Челябинск	6,916	5,287
Липецк	10,626	7,953	Череповец	12,876	10,135
Нальчик	2,709	3,437	Шатурский р-н МО	10,762	9,878
Омск	4,760	6,260	Ярославль	9,147	8,658
			Среднее значение по городам	3,497	3,154

 

 

Дата размещения 15.03.2010