Рекомендации "круглого стола" с участием депутатов Государственной Думы РФ - членов Комитета по вопросам местного самоуправления и Комитета по бюджету и налогам, представителей общероссийской общественной организации "Всероссийский Совет местного самоуправления", НП "Сообщество финансистов России" на тему: "Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования " от 23.04.2007 г.

Участники "круглого стола" отмечают, что с 1 января 2006 г. положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) реализуются во всех субъектах Российской Федерации. В связи с этим органы местного самоуправления нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований начали самостоятельно исполнять возложенные на них полномочия, а также формировать и исполнять собственные местные бюджеты.

Вместе с тем, по мере реализации Федерального закона, особенно в условиях перехода к среднесрочному бюджетному планированию, все более значимой становится задача финансового обеспечения муниципальных образований.

В 2006 году по данным Министерства финансов Российской Федерации расходные обязательства муниципальных образований выросли на 254 млрд. руб. или на 21 процент по сравнению с 2005 годом. В 2007 году прогнозируется незначительный дефицит местных бюджетов.

Вместе с тем, по экспертным оценкам Счетной палаты Российской Федерации, представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ассоциаций муниципальных образований "реальный" дефицит местных бюджетов и потребности муниципальных образований в финансовых ресурсах для обеспечения исполнения собственных полномочий намного выше прогнозируемых.

В 2006 году местные налоги составляли лишь 10 процентов от общей суммы налоговых доходов местных бюджетов. При этом в подавляющем большинстве городских и сельских поселений расходы местных бюджетов формируются в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов, которая составляла в 2006 году 41 процент от собственных доходов местных бюджетов. В методиках расчета финансовой помощи местным бюджетам, предоставляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации, не предусматриваются эффективные механизмы, стимулирующие органы местного самоуправления к социально-экономическому развитию муниципальных образований и увеличению их налогового потенциала.

Статьями 14, 15 и 16 Федерального закона определен перечень вопросов местного значения, который насчитывал первоначально для поселений – 22, муниципальных районов – 20, городских округов – 27 вопросов. В связи с принятием в течение 2006-2007 годов ряда федеральных законов число вопросов местного значения увеличилось и составило для поселений – 34, муниципальных районов – 31, городских округов – 38 вопросов.

Расширение перечня вопросов местного значения привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако до настоящего времени не существует выверенного реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Вместе с тем, доходная база местных бюджетов в связи с осуществлением органами местного самоуправления указанных полномочий не была увеличена, что ухудшило финансовое положение муниципальных образований в 2006 году. В 2007 году также отсутствуют объективные предпосылки для улучшения финансового положения муниципальных образований.

В 2006 году значительно увеличились расходы местных бюджетов на профессиональную подготовку и повышение квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, инвентаризацию, оценку, оформление технической документации по земельным участкам и муниципальному имуществу, составление генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий.

Недостаточное финансовое обеспечение реформы местного самоуправления, а также увеличение расходов местных бюджетов, не обеспеченных соответствующими доходами, препятствуют устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

В настоящее время вступил в силу Федеральный закон от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее -Кодекс).

Предусмотренная Кодексом организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию и к системе бюджетирования, ориентированной на результат, дает возможность муниципальным образованиям планирования крупных проектов, выходящих за рамки года, а также предотвращает возникновение обязательств перед гражданами, которые бы бюджет любого уровня бюджетной системы исходя из законодательства Российской Федерации не исполнял.

При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на 3 года либо на очередной финансовый год с составлением среднесрочного финансового плана.

Вместе с тем, Кодекс не предусматривает увеличение налоговых доходов местных бюджетов, а также выделение дополнительных средств из федерального бюджета на реализацию реформы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не могут осуществлять среднесрочное бюджетное планирование при отсутствии четких методик определения расходных обязательств муниципальных образований и стоимости общественных услуг, организация предоставления которых возложена на органы местного самоуправления. При этом осуществление первоочередных мероприятий, связанных с реформой местного самоуправления, административной реформой, реализацией национальных проектов, не обеспечены необходимыми муниципальными финансовыми ресурсами.

Таким образом, Кодексом не решается основная проблема бюджетной системы Российской Федерации - обеспечение сбалансированности местных бюджетов. Кроме того, принятие федеральных законов, предусматривающих введение новых расходных обязательств муниципальных образований, должно осуществляться при условии установления для местных бюджетам соответствующих доходных источников.

Необходимо укреплять собственную финансовую базу муниципальных образований за счет увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов: налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налога на имущество организаций.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах до 1 января 2008 г. необходимо принять проект федерального закона, регулирующий взимание местного налога на недвижимость жилого назначения, исчисляемого исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости. При этом обязательным условием принятия указанного федерального закона является установление системы налоговых льгот по данному налогу в отношении малообеспеченных граждан.

Полагаем, что Правительство Российской Федерации должно обеспечить проведение качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований. При этом для обоснованного определения объема расходов местных бюджетов, необходимых для решения вопросов местного значения, требуется разработка методик и критериев по определению реальных потребностей муниципальных образований в осуществлении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.

Наряду с этим, единому общероссийскому объединению муниципальных образований (Конгрессу) важно активизировать работу по осуществлению сбора и анализу предложений по решению проблем повышения уровня финансового обеспечения муниципальных образований, внедрению в муниципальных образованиях методов среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, и на основе указанного мониторинга вносить предложения в органы государственной власти Российской Федерации по решению проблем финансового, материального и методического обеспечения муниципальных образований.

В соответствии с Кодексом процесс работы над бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации будет осуществляться на основе новой методологии, которая предполагает распространение на местный уровень реформы бюджетного процесса.

В связи с этим, в федеральном бюджете необходимо ежегодно предусматривать средства на поощрение большего числа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления общественными финансами, а также на формирование у них стимулов для проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Полагаем, что только при соблюдении этих условий органы местного самоуправления могут осуществлять эффективное среднесрочное бюджетное планирование, а также ответственную налоговую и бюджетную политику в целях комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Участники "круглого стола" считают необходимым рекомендовать:

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1.1. Ускорить принятие проектов федеральных законов:

- № 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской» (в части введения местного налога на недвижимость);
- № 411347-4 "О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

1.2. Предусмотреть в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» средства на софинансирование расходов местных бюджетов по:

- учету, инвентаризации, оформлению технической документации на земельные участки и муниципальное имущество;
- проведению капитального ремонта муниципального жилого фонда, модернизации объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, а также зданий, принадлежащих муниципальным учреждениям образования и здравоохранения;
- составлению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий.

1.3. Предусмотреть в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года » дополнительные средства на:

- оказание финансовой помощи местным бюджетам на выплату и индексацию заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций;
- на профессиональную подготовку и повышение квалификации депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих
- на поощрение большего числа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления общественными финансами, а также на формирование у них стимулов для проведения реформы местного самоуправления.

2.Правительству Российской Федерации:

2.1. Обеспечить в установленные сроки подготовку нормативных правовых актов предусматривающих:

- контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями дополнительных требований и ограничений, предусмотренных Кодексом;
-оценку объема и составление реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2.2. Рассмотреть возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации изменений, предусматривающих:

-расширение использования механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом при формировании Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов;
- увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты) или введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты;
- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
- установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджеты поселений - по нормативу 25 процентов, в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 20 процентов, в бюджеты городских округов - по нормативу 45 процентов;
- зачисление доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды и продажи указанных земельных участков в бюджеты городских округов - по нормативу 100 процентов;
- зачисление средств от продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты муниципальных районов – по нормативу 50 процентов и в бюджеты поселений – по нормативу 50 процентов;
- совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
- обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот.

2.3. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов:

- о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по регистрационному учету граждан Российской Федерации в населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, а также предоставлении местным бюджетам соответствующих субвенций из федерального бюджета;
- о государственном и муниципальном финансовом контроле.

2.4. Принять нормативные правовые акты, обеспечивающие:

-формирование бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 3-летний период;
- совершенствование методики мониторинга, осуществляемого в целях отражения финансового состояния муниципальных образований, с учетом объема фактически исполняемых полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков;
- разработку методики расчета расходных обязательств муниципальных образований, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований и порядок ее предоставления налоговыми органами и органами статистики, а также порядка взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов;
-установление порядка, механизмов и условий предоставления средств из федерального бюджета региональным и местным бюджетам на поддержку реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса;
- разработку и принятие методических рекомендаций для органов местного самоуправления по определению порядка формирования бюджетных услуг, в том числе критериев отнесения услуг к бюджетным, механизмов корректировки перечня бюджетных услуг в зависимости от результатов их предоставления и объема бюджетных средств, а также порядка нормирования расходов местных бюджетов на предоставление бюджетных услуг, установлению требований к стандартам бюджетных услуг (к составу, качеству, объему, порядку и результатам оказания).

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

3.1. Оказывать методическую и организационную помощь:

- в освоении муниципальными образованиями базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, предусмотренных Кодексом;
- по разработке и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований
- по организации сбора, обработки и формирования данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований.

3.2. Предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010года:

- установление единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, в том числе от налога на доходы физических лиц, налога на прибыль, налога на имущество организаций и транспортного налога, в бюджеты муниципальных образований;
- субсидии местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и иных вопросов, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, в том числе по осуществлению финансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года, в части возмещения разницы между экономически обоснованными тарифами организаций коммунального комплекса и тарифами этих организаций, установленными в соответствии с предельными индексами и ряда других вопросов;
- иные межбюджетные трансферты местным бюджетам, в том числе на оказание поддержки вновь образованным муниципальным образованиям в освоении базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, на осуществление учета плательщиков местных налогов (включая программное обеспечение).

Дата размещения 05.06.2007