«О практике осуществления и путях развития муниципального финансового контроля в городе Краснодаре»

Основным содержанием деятельности органов муниципального управления является руководство хозяйственным и социальным развитием на соответствующей территории посредством принимаемых управленческих решений. Однако процесс принятия решений не может считаться полностью завершенным, пока мы не убедимся, исполняется ли оно? Этой цели и служит контроль, являющийся едва ли не важнейшим элементом системы управления, под каким бы углом и в каких бы структурных срезах (функциональных, процедурных, организационных, технологических) он бы не рассматривался. Таким образом, мы будем рассматривать контроль, как метод совершенствования управления.

Слово "контроль" происходит от французского controle, что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Однако английское слово control имеет другой смысл: "господство", "власть", "насилие". Поэтому термин "контроль" вызывает отрицательные эмоции и для многих ассоциируется со словами «поймать», «уличить». Такое представление о контроле уводит в сторону от его истинного предназначения.

На самом деле эффективный контроль – это не насилие, а, прежде всего совет, помощь, своевременная подсказка. Контроль не является вопросом доверия, а представляет неотъемлемую часть управленческой деятельности, его функцию.

Нарушение вертикали органов финансового контроля, переориентация деятельности КРУ МФ на проверки средств федерального бюджета, вынудили органы местного самоуправления г. Краснодара в 1999 году организовать свою систему финансового контроля. Понимая значимость контроля, как функции управления бюджетными средствами, его роль в обеспечении законности, охране муниципальной собственности, эффективном и рациональном расходовании средств бюджета в городе, мэрия г. Краснодара по решению городской Думы преобразовала финансовое управление в финансово-казначейское управление мэрии.

Проведенная реорганизация дала возможность определить новый статус финоргана как структурного подразделения органа исполнительной власти с тремя следующими функциями:

- организация работы по составлению бюджета, анализ исполнения бюджета и стратегическое планирование на краткосрочную и долгосрочную перспективу;
- внедрение казначейской системы исполнения бюджета;
- создание системы действенного муниципального контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку в стране до сих пор отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, методологическое руководство бюджетными процессами со стороны Министерства финансов РФ отстает от требований сегодняшнего дня приходилось и приходится действовать древним методом «проб и ошибок», ориентируясь на нормы Бюджетного кодекса РФ и здравый смысл.

Основным нормативным актом, регулирующим проведение муниципального финансового контроля стало постановление главы администрации города Краснодара от 06.08.2001 № 1238 «О финансовом контроле, осуществляемом органами исполнительной власти города Краснодара». В нем определено, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют финансовый орган муниципального образования, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Этим же документом утверждено Положение о порядке проведения ревизий и проверок контрольно - ревизионным отделом финансово - казначейского управления администрации города Краснодара и Положение о порядке проведения ревизий и проверок главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств в городе Краснодаре.

Поскольку выражение «финансовый контроль» многие десятилетия ассоциировалось с аббревиатурой КРУ МФ, осуществлявшим в свое время последующий контроль за средствами бюджетов всех уровней, то в данном нормативном акте регламентировалась деятельность департамента финансов, а точнее - его контрольно-ревизионного отдела лишь по последующему финансовому контролю. И, несмотря на то, что в Положении о бюджетном процессе в городе Краснодаре закреплены полномочия департамента финансов по осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением местного бюджета глубинное осознание триединства этих форм контроля по-настоящему пришло лишь в процессе осуществления последующего контроля.

Система организации кон-троля, с одной стороны, должна быть взаимоувязанной с системой организации бюджетного процесса в целом, а с другой стороны, преобразования в бюджетном процессе должны обеспечивать прозрачность и подконтрольность (то есть системы должны быть взаимно поддерживающимися).

После провозглашения казначейского принципа исполнения бюджета (институционально разграничивших функции кассира и распорядителя бюджетных средств), действующие Бюджетный кодекс и бюджетная классификация уже сегодня обеспечивают «технологичный» текущий контроль, дают возможность отслеживать все операции в процессе исполнения бюджета. Создана автоматизированная система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям и финансированием расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств. Работники казначейского отдела отслеживают подлинность и полноту документов, представленных на оплату и соответствие их требованиям закона о размещении заказа для муниципальных нужд.

Именно превентивный, упреждающий контроль, осуществляемый в процессе исполнения бюджета, уже способствует более экономному, рациональному и целевому использованию бюджетных средств, то есть предупреждает финансовые правонарушения.

В проекте Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, разработанного Счетной Палатой РФ совместно с Департаментом государственного финансового контроля МФ РФ, наряду с разделом «Нарушения и недостатки при расходовании средств бюджетной системы» имеется раздел «Нарушения и недостатки при предоставлении средств в бюджетной системе». В этой связи логичен вопрос - насколько обоснованно планирование при составлении бюджетов?

Безусловно, большую ясность в процесс планирования бюджетов внес введенный в 2003 году институт расходных обязательств, обязывающий проинвентаризировать финансовые обязательства муниципального образования. Следующим звеном в той цепочке является проверка обоснованности смет доходов и расходов бюджетных учреждений. Практика показала, что этот элемент предварительного финансового контроля дает превосходные результаты и является действенным инструментом в преодолении правого нигилизма в бюджетной сфере.

Проверка смет в течение 3-х последних лет бюджетным отделом включается в план контрольно-экономической работы департамента финансов, за 2005 год закрыто ассигнований на сумму 30,8 млн.руб. в 2006 году на сумму – 11,8млн.руб.

В ходе проверок работники финоргана, курирующие отрасли имеют возможность на местах проанализировать качество применяемых нормативов и целесообразность ключевых решений по расходованию бюджетных средств, внести предложения по их совершенствованию.

Последующий финансовый контроль осуществляется контрольно – ревизионным отделом департамента на основе ежеквартальных планов, согласованных с главой администрации города, при этом нормативным актом местного самоуправления установлено, что проверками ежегодно должно охватываться не менее 33% организаций, получающих в различных формах средства городского бюджета, либо не менее 33% сумм финансирования из бюджета.

Взаимодействие отделов департамента финансов по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок производится в соответствии с приказом директора департамента финансов

В качестве критериев при планировании используются следующие:

- финансовая значимость объекта контроля;
- степень бюджетного риска и ответственности (т.е. там, где имеется большая опасность нарушения закона, нецелевого использования бюджетных средств, принятия неэффективных решений);
- экономическая эффективность контроля (в первую очередь в секторах финансовой деятельности, где ее экономический эффект будет более значительным и более быстрым);
- периодичность проверок.

В план работы включаются поручения, поступающие от органов местного самоуправления, правоохранительных органов, а также по заявлениям граждан.

По результатам каждой ревизии заполняется отчет установленной формы, содержащий различные оси аналитики: от количества трудозатрат на проверку до мер, принятых по ее результатам. Ежеквартально подводятся итоги по выявленным нарушениям для письменного доклада главе муниципального образования с предложениями о необходимости принятия соответствующих мер и совершенствовании нормативной базы муниципального образования.

Департамент финансов координирует контрольную деятельность с комитетом цен и тарифов администрации, департаментом муниципальной собственности и городских земель, управлением муниципального заказа, отраслевыми департаментами администрации. Кроме того, департамент осуществляет руководство работой внутриведомственного контроля путем ежеквартального согласования планов работы и получения отчетов о их выполнении.

Год от года растет эффективность проводимой работы, так сумма финансовых нарушений, выявленных в 2005 году составила 138,5 млн. руб., что превышает уровень 1999 год в 23 раза. Более чем в два раза повысился удельный вес возмещенных расходов, составивший в 2005 году – 45,2%.

Сумма выявленных финансовых нарушений в 2005 году в расчете на 1 работника контрольно-ревизионного отдела составляет 7,5 млн.руб., восстановленных – 4,0 млн.руб. За 9 месяцев 2006 года – 9,5 млн.руб., восстановленных - 2,5 млн.руб.

За 2005 год проведено 167 контрольных мероприятий, из них 18 ревизий финансово-хозяйственной деятельности и 149 проверок.

Всего мероприятиями было охвачено 327 учреждений и предприятий (с учетом встречных проверок), проверено бюджетных средств в объеме 1805,9 млн. руб. В связи с наибольшим объемом полученного финансирования и соблюдения законодательно установленной периодичности проверок в текущем году основными объектами проверки являлись муниципальные образовательные учреждения, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, средства массовой информации, получившие средства из городского бюджета. Кроме того, проведены внеплановые контрольные мероприятия по представлениям правоохранительных органов города, по депутатским запросам, жалобам граждан.

Проверками и ревизиями выявлено нарушений на сумму 138,5 млн. руб. Среди выявленных нарушений нецелевое использование средств городского бюджета составило 16,3 млн. руб., неэффективное – 26,1 млн. руб., завышение стоимости и объемов строительно-монтажных работ- 2,5 млн. руб., потери доходов бюджета города вследствие недостатков в работе структурных подразделений администрации муниципального образования город Краснодар, предприятий и учреждений – 13,6 млн. руб., необоснованное планирование бюджетных ассигнований и излишние ассигнования – 9,5 млн. руб., прочие нарушения – 70,5 млн. руб. (завышение МУРЭП города задолженности бюджета – 36,7 млн. руб., оплата труда работникам образовательных учреждений в отсутствие нормативно-правового акта – 4,5 млн. руб., оплата технадзора, прочих работ по завышенным нормативам, отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность, принятие бюджетных обязательств сверх лимитов – 9,5млн. руб., недостачи и излишки ТМЦ –0,4 млн. руб, незаконное списание ТМЦ – 1,3 млн. руб., незаконная выплата заработной платы – 3,8 млн. руб. и т.д.)

Возмещение сумм выявленных финансовых нарушений осуществляется в соответствии с Порядком применения мер принуждения, утвержденным нормативным актом местного самоуправления (по аналогии с порядком, установленных для федеральных средств) путем добровольного погашения средств, изъятия средств (как правило, при выделении средств по целевым программам) инкассовыми распоряжениями и путем уменьшения ассигнований бюджетополучателям

(на основании представления контрольно-ревизионного отдела выписываются соответствующие уведомления бюджетным отделом).

( В соответствии с решением городской Думы Краснодара на очередной финансовый год: на сумму средств, использованных не по целевому назначению, департамент финансов администрации муниципального образования город Краснодар сокращает лимиты бюджетных обязательств получателю средств местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар) путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар) и одновременно увеличивает ассигнования в бюджетной росписи по подразделу "Другие общегосударственные вопросы" раздела "Общегосударственные вопросы" либо списывает со счетов получателя в бесспорном порядке средства местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар), использованные не по целевому назначению.)

Именно блестящие возможности реализации материалов проверок контрольно-ревизионного отдела показали неоспоримые преимущества внутреннего контроля финоргана (каким мы по сути и являемся) перед другими органами финансового контроля: нас не разделяют межведомственные барьеры и «мундир», честь которого мы защищаем - у нас один. Нам не нужна переписка с финорганом по фактам нарушений, достаточно визы директора департамента на представлении или подписи на постановлении об изъятии средств. Кроме того, директор департамента визирует все проекты нормативных актов, требующих выделения средств, таким образом отслеживаются постревизионные процессы: продолжаются ли нарушения?

По итогам проверок направляются письма бюджетополучателям и их вышестоящим организациям с требованием устранения нарушений, предложениями представить план мероприятий по устранению отмеченных недостатков и приказы о наказании виновных лиц. Грубых нарушителей департамент финансов в соответствии со ст. 282 БК РФ предупреждает о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Спустя полгода после окончания ревизии отделом планируются перепроверки устранения выявленных нарушений.

Следует отметить, что в последнее время активизировалась роль прокуратуры в работе по соблюдению бюджетного законодательства, практически ежеквартально у нас запрашиваются акты всех проведенных проверок.

Важнейшими элементами, определяющими эффективность системы финансового контроля являются его организационная и информационная структура, кадровое и материально-техническое обеспечение. В штатном расписании отдела предусмотрено 18 единиц, из них два заместителя начальника (один - курирует внутриведомственных контроль, другой - отвечает за сводную отчетность) и 3 главных специалиста, возглавляющих, наряду, с заместителями начальника отдела крупные ревизии. Все специалисты имеют высшее экономическое образование, из них шесть – второе высшее образование, один - ученую степень кандидата экономических наук. В отделе работают два специалиста – строителя, занимающиеся проверками, требующими специальных знаний.

Особое внимание уделяется созданию информационно-коммуникационной структуры: отдел оснащен 8 ед. компьютерной техники, в работе на объектах используются 6 ноутбуков с установленными базами данных: «Консультант+»:

- Законодательство, в т.ч. региональное;
- Финансовые консультации;
- Судебная практика;
- Строительство.

Информация о работе департамента финансов в части контроля размещена на сайте администрации муниципального образования город Краснодар www.krd.ru.

К числу положительных сдвигов в координации работы со стороны органов государственной власти следует отнести возобновление краевым департаментом по финансам, бюджету и контролю практики организации курсов повышения квалификации: на базе Северо-Кавказской академии госслужбы в 2004 году повысили квалификацию 3 работника отдела.

Однако следует отметить, что система контроля не может динамично развиваться без адекватной нормативной базы. Основная беда российской системы контроля в том, что правовое поле изначально является коллизиционным, что создает благоприятные условия для различных интерпретаций как со стороны проверяемого, так и со сто-роны проверяющего.

В нормативно-правовой базе особое место занимает Бюджетный Кодекс, важен сам факт его принятия, однако содержание этого документа в ряде случаев двусмысленно, часть статей не согласуются друг с другом:

- не прописаны взаимоотношения между контрольными органами различных ветвей власти;
- не обозначены необходимые в практической деятельности вопросы: по списанию в бесспорном порядке сумм денежных средств, используемых по нецелевому назначению в случае отсутствия средств на счете и остатков кредитов у нарушителя; по возмещению ущерба, причиненного бюджету незаконными расходами за прошлые бюджетные периоды;
- понятие «нецелевое использование бюджетных средств» в ст. 289 не отражает в полной мере встречающихся в реальной практике нарушений;
- не определено в каких случая взыскание средств производится с учреждения, а в каких – с виновных лиц? (в связи с этим из-за некомпетентности руководителя заложником становятся граждане, ради которые бюджетное учреждение было создано);
- не ясно, кто имеет право проверять субвенции вышестоящего бюджета на переданные в муниципальное образование полномочия (составляющие, кстати, в муниципальных общеобразовательных учреждениях львиную долю расходов) и каков механизм их взыскания?
- и т.д.

Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, то его действенность напрямую зависит от четкости формулировок в законах содержания каждого вида нарушений и установления мер ответственности за его невыполнение с определением санкций, адекватных ущербу, нанесенному в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц.

Из-за отсутствия общей для всех органов контроля классификации финансовых нарушений в бюджетной сфере разные органы контроля даже в одном городе по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств». Это стало одним из реальных препятствий в использовании административной ответственности за это правонарушение, хотя в Краснодарском крае и принят закон об административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.

Рассмотрев преобразования, происходящие в сфере бюджетных правоотношений, мы извлекаем уроки, выявляем взаимосвязи, а также определяем основные направления изменений в организации финансового контроля.

Следует признать, что если реформирование бюджетного процесса нацелено на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (то есть акценты смещаются с управления ресурсами на управление ре-зультатом), то и организация контроля должна измениться адекватно.

Так, в настоящее время все внимание участников бюджетного процесса сосредоточено на обеспечении контроля за соответствием объема отпущенных из бюджета средств объему ассигнований, утвержденных в бюджете. Однако при такой организации бюджетного процесса и контроля за его осуществлением общество не сможет увидеть и понять, достигнуты ли те цели, которые ставились при формировании бюджетной политики.

Те изменения, которые предполагается внести в бюджетное законодательство, призваны сделать ведомство (или ГРБС) главным участником бюджетного процесса. А основная их за-дача финорганов - обеспечить постоянное наличие финансовых ресурсов и правильно управлять ими. Финансовые органы в первую очередь должны стать «министерствами денег», а отраслевые министерства и ведомства - «министерствами по-литики и полномочий».

На коллегии Минфина России при рассмотрении поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации одним из недостатков обсуждаемого доку-мента была признана несбалансированность основных положений проекта с разделом о государственном (муниципальном) контроле и положениями об ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал необходимость усиления контроля за законностью, эффективностью и результатив-ностью расходования средств государственного бюджета. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств должен быть заменен аудитом эффективности и оценкой ре-зультативности соответствующих про-ектов.

Однако, в настоящее время само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных норма-тивных правовых актах.

Эффективность системы финансово-бюджетного контроля предполагает унификацию регламентов и стандартов деятельности разных контрольных органов. Иными словами, речь должна идти об установлении единых подходов и правил проведения контрольных мероприятий. В этой связи актуальным становится принятие системы национальных стандартов государственного финансового контроля, которые должны определять единые принципы контрольной работы, устанавливать единые требования к организации и проведению разного рода контрольных мероприятий, оформлению их результатов. Среди важных шагов организационного характера необходимо отметить также совместную работу Счетной палаты Российской Федерации, Минфи-на России и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по соз-данию унифицированного классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Такой документ позволит единообразно квалифицировать нарушения, выявляемые различными органами финансового контроля.

В связи с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, возрастает объем контрольных работ, а значит, возникает потребность в проведении независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправле-ния. Такие функции частично выполняют контрольно-счетные палаты, имею-щие статус органов муниципального контроля, там где они есть. Они осу-ществляют контроль за исполнением бюджета, анализ отклонения бюджета от установленных показателей, обна-ружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности расходования средств.

Между тем. переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году. Потребность в проведении независимой экспертизы особенно остро ощущается на муниципальном уровне.

В заключении хочу отметить, что определенные надежды мы возлагаем на решение Коллегии Минфина России, в соответствии с которым начата подготовка поправок в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты Российской Федерации по вопросам функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. А пока будем опираться на свой опыт работы, практику наших коллег из сообщества финансистов России и здравый смысл.

Дата размещения 10.10.2006