Совершенствование финансового контроля в соответствии с задачами бюджетной реформы

Среди актуальных общественных проблем вопросы финансового контроля всегда занимали особое место. От их решения во многом зависит то, какими путями, какими темпами осуществляется развитие общества, как обеспечивает государство социально-экономическое благополучие своих граждан и многое другое.

Строгий и действенный государственный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что в свою очередь предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, определила ряд задач и направлений совершенствования бюджетного процесса. Контрольная составляющая в самом постановлении представлена, мягко говоря, весьма скупо. За рамками действующей концепции реформирования бюджетного процесса остается ряд существенных вопросов, основным из которых является – новая роль органов финансового контроля.

Провозглашенной целью Концепции реформирования бюджетного процесса является повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

Государственный финансовый контроль над расходами бюджета как функция управления является одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Надо отметить, что именно эта цель – повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации бюджетной реформы. В свою очередь государственный финансовый контроль является элементом бюджетной политики государства, следовательно, совершенствование бюджетной политики в целом должно определенным образом отразиться на системе государственного финансового контроля.

Таким образом, изменение парадигмы бюджетного процесса в целом приводит к изменению парадигмы государственного финансового контроля. Но здесь встает вопрос, что первично курица или яйцо?

Практически во всех развитых странах, где состоялся переход к бюджетированию, ориентированному на результат, вначале была проведена реформа системы контроля, а затем уже внедрялись новые принципы бюджетного планирования. С теоретической точки зрения, это вполне логично: прежде, чем делегировать органам исполнительной власти, особенно на местах, новые финансовые полномочия, необходимо создать адекватную систему контроля.

Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при бюджетировании, ориентированном на результат, смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Главными субъектами финансового контроля становятся министерства и ведомства, так как именно министерства и ведомства как главные распорядители бюджетных средств, в соответствии с бюджетным кодексом, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения.

Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, играют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.

В числе принципиальных новшеств, вводимой реформой в управление бюджетным процессом первостепенного внимания заслуживает вопрос о контроле за содержание докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности. Концепция предусматривает ежегодное представление таких докладов в качестве основной формы отчетности и информационной базы для среднесрочного планирования в условиях новой организации бюджетного процесса. Важнейшим разделом докладов является оценка результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

За содержание и достоверность доклада отвечает его составитель. Используют доклад в целях оценки деятельности распорядителей и получателей средств и возможностей дальнейшего выделения ассигнований органы исполнительной власти, которым документ представляется. Таким образом, какой-либо контроль за достоверностью содержания доклада из этой схемы исключен полностью. Достоверность представляемых сведений обеспечивается только мотивацией получателя бюджетных средств к поиску резервов и повышению эффективности деятельности. Возможность проверки, тем более гарантии положительного посыла этой мотивации отсутствует.

В результате фактического отстранения органов государственного и муниципального контроля от участия в процессе оценки содержания докладов, обоснованности и достоверности содержащейся в них информации течение бюджетного процесса становится закрытой сферой деятельности органов исполнительной власти.

Такой подход, создает условия, при которых составитель доклада не подверженный внешнему контролю будет ничем не ограничен в желании приукрасить результаты своей деятельности и увеличить размер получаемых бюджетных средств.

Чтобы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесообразно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам. Обеспечить решение этой задачи на современном этапе способны только органы внешнего финансового контроля.

Таким образом, метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них функций, ставит перед государственным финансовым контролем новые ориентиры – ориентацию на «внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам» (Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах: Одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249).

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно сопровождаться институциональной реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей, в числе прочего, адаптацию к задачам бюджетирования, ориентированного на результат, функций федеральных органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств – таких как Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы Министерства финансов России и другие. Контрольные функции этих органов внешнего и внутреннего финансового контроля должны обеспечивать перенос главного акцента в осуществлении контроля над бюджетными расходами с отслеживания целевого характера использования средств на анализ социальной и экономической эффективности результатов реализации программ, оценку соответствия полученных министерствами и ведомствами результатов запланированным показателям социальной и экономической эффективности.

Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, контролирующие органы (Министерства финансов, Счетные палаты и т.д., в зависимости от законодательства той или иной страны) получают возможность разделить функции контроля с отраслевыми министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики. Т.е., преимущество внедрения бюджетирования, ориентированного на результат для них заключаются в появлении возможности отказаться от контроля за большими количеством мелких статей расходов и сосредоточиться на контроле за основными направлениями расходов.

Иными словами, переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контрольных органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и, тем самым, давать оценки эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти и иными получателями этих средств. Такие механизмы содержит аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов государственного финансового контроля.

Аудит эффективности должен, в первую очередь, затрагивать вопросы, имеющие значение для всего общества, затрагивающие значительные государственные интересы. Т.е предметом аудита эффективности должны быть крупные социально-экономические программы, финансируемые за счет государственных средств или их отдельные элементы, а также использование государственной собственности. Это позволяет оценить насколько эффективно, результативно и полно использованы государственные средства для достижения социально-экономических целей, для которых общество их выделило; насколько исполнительные органы способны эффективно использовать средства налогоплательщиков для достижения поставленной крупной социально-экономической задачи и т.д.

При этом необходимо отметить, что, несмотря на свои преимущества, аудит эффективности не предполагает замену собой финансового аудита – аудита отчетности и соответствия. В процессе аудита эффективности финансовый аудит присутствует изначально как необходимый атрибут государственного финансового контроля. В связи с этим точка зрения, что «аудит эффективности должен прийти на смену аудиту соответствия» (Преображенский Б.Г. Аудит эффективности как парадигма государственного финансового контроля // Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы: Материалы «Круглого стола» Седьмого Петербургского международного форума. М., «Финансовый контроль», 2003.) и что Счетная палата РФ «постепенно переходит от аудита нормативов к аудиту эффективности» (Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. «Государственный финансовый контроль», С-П., «Питер», 2004 г.) вызывает сомнения.

Аудит эффективности отличается от проверок целевого характера расходования государственных средств. Данный вид контроля должен включать не только анализ результативности бюджетных проектов и программ. Должен осуществляться комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.

Бюджетная система в идеале должна быть ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата, при этом в данной системе осуществляется увязка ресурсного обеспечения бюджетной организации с итогами ее деятельности.

Опираясь на опыт зарубежных стран, можно сказать, что главной идеей аудита эффективности является необходимость создания действенного механизма контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов.

Однако не вызывает сомнения, что аудит эффективности в своей практике должны применять не только органы внешнего финансового контроля (Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ), но и все органы финансового контроля в стране – вне зависимости от того, средства каких звеньев бюджетной системы они контролируют. А это предполагает создание единых методических основ проведения аудита эффективности, ориентированных на все уровни бюджетной системы.

Одной из насущных задач сегодня является воссоздание служб внутреннего (внутриведомственного) финансового контроля или аудита. Поскольку увеличиваются права и ответственность главных распорядителей, каждый главный распорядитель или даже каждое крупное бюджетное учреждение должно иметь в своем составе специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое занималось бы разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов и, самое главное, контролировало бы соблюдение этих процедур. Внешний независимый финансовый контроль должен быть направлен на то, чтобы проверять, созданы ли такие подразделения, как они работают, насколько эффективна их деятельность.

При осуществлении аудита эффективности наиболее сложным представляется измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов, измерение социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений. В этой ситуации потребуется разработка целой системы показателей социальной и экономической эффективности расходов.

В условиях организации бюджетного процесса, ориентированного на результат, задачей органа государственного финансового контроля является определение степени достижения получателями бюджетных средств запланированных результатов их деятельности, а также результатов выполнения федеральных и ведомственных целевых программ. При этом орган государственного финансового контроля должен использовать конкретные показатели, которые разрабатываются бюджетополучателями для измерения прямых и социальных результатов своей деятельности, в качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств субъектами бюджетного планирования.

С целью применения единых методических подходов к осуществлению финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, должна быть разработана и утверждена Единая методика определения эффективности бюджетных расходов. Это позволит установить единые принципы и требования к организации и проведению аудита эффектности органами финансового контроля как исполнительной, так и законодательной власти.

При проведении аудита эффективности нередко возникает опасность вовлечения органов финансового контроля в сферу политических взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, использования законодателями их деятельности для решения своих политических задач. Поэтому во многих странах при проведении проверок эффективности законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. Органы финансового контроля осуществляют, как правило, проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации конкретными экономическими субъектами, органами исполнительной власти и правительством в целом.

Так, например, закон запрещает Генеральному контролеру Великобритании «подвергать сомнению разумность политических целей проверяемых министерств, учреждений или организаций» (Закон о финансовом контроле от 1983 года // Бюллетень Счетной палаты РФ. – М., 2003. - №9 (69). – С. 237.). В Управлении Главного аудитора Канады обращают внимание на то, что «следует проявлять особую осмотрительность в тех случаях, когда результаты проверки затрагивают каким-то образом те или иные аспекты политики, проводимой правительством. Выступая в качестве организации, призванной удовлетворять соответствующие потребности Парламента, Управление Главного аудитора Канады строит свою деятельность таким образом, чтобы не складывалось впечатление, что оно подвергает сомнению или критикует намерения депутатов Парламента, когда они утверждают какой-либо закон, или действия Кабинета министров, когда Кабинет выбирает тот или иной политический курс» (Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. – М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2004. С. 25.).

Поэтому основными принципами, которыми органы государственного финансового контроля зарубежных стран руководствуются при проведении аудита эффективности, являются:

- в рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти, а ход и результаты реализации этих решений;
- аудит эффективности проводится не с целью определения достоинств и правильности проводимого политического курса или утвержденных государственных программ, а для оценки эффективности использования органами исполнительной власти государственных средств, примененных для их реализации.

В то же время результаты аудита эффективности могут оказать существенное влияние на принятие политических решений, выводы и предложения органов финансового контроля должны быть использованы на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

Участие органов финансового контроля в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты контрольно-аналитической деятельности станут в числе главных аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов бюджета и принятии других определяющих решений при формировании и исполнении бюджетов должно стать важнейшей потребностью. Органическое включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс потребует проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии, а также более широкого использования процедур среднесрочного планирования.

Если мы говорим о результативности деятельности государственного учреждения, то будет правильным в случае проведения такого контрольного мероприятия использовать термин аудит эффективности, а в случае проведения экспертно-аналитических работ, в частности по проекту бюджета, напрашивается использование термина аудит целесообразности (обоснованности).

Усиление внешнего государственного финансового контроля на стадии формирования бюджета и осуществление аудита целесообразности (обоснованности) формирования бюджетных показателей позволит дать своевременную оценку эффективности проводимой бюджетной и налоговой политики, предотвратить необоснованное выделение бюджетных ассигнований и будет способствовать их эффективному использованию.

Дата размещения 04.12.2006