Формирование доходных источников местных бюджетов

Местные бюджеты - та часть бюджетной системы РФ, которая наиболее приближена к населению и призвана удовлетворять самые насущные потребностей людей.
Надо сказать, что в прошлые годы, а сейчас это ощутимо еще сильнее, финансовая база местных бюджетов недостаточна, и я считаю, она не позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свои конституционные полномочия.
Не сомневаюсь, что на местном уровне изыскиваются все резервы, чтобы как-то увеличить объем доходов. Но в условиях, когда снизились темпы производства и платежеспособный спрос, безработица продолжает увеличиваться; доходы местных бюджетов снижаются, и мер, реализуемых самими муниципальными образованиями, явно недостаточно.
Кроме того, местные бюджеты – часть бюджетной системы России. А в ней система распределения доходов изначально устроена так, что на местный уровень идут не самые значительные объемы поступлений. Доля собственных доходов в местных бюджетах невелика.
И объясняется это достаточно просто. Так уж сложилось исторически, что распределение производительных сил по территории страны очень неравномерно. Поэтому асимметрия в развитии между муниципальными образованиями как внутри одного субъекта Федерации, так и между разными регионами, очень значительна.
Чтобы обеспечить по всей территории страны хотя бы в минимальном объеме равнодоступность основного набора социальных услуг населению, на уровне Федерации приходится принимать решения о перераспределении налоговых ресурсов в пользу вышестоящего бюджета. Потом через механизмы выравнивания средства перераспределяются от более экономически развитых территорий к менее развитым.
Но это не значит, что каких-то подвижек в существующем распределении не может происходить. Это не так, и мы ищем такие возможности и постоянно ведем диалог по данной проблематике финансово-бюджетной политики с Правительством РФ.
Если говорить вообще о финансово-бюджетной политике, которую проводит федеральный центр, то ее основной задачей сегодня должно стать обеспечение действенной финансовой поддержки субъектам Федерации и муниципальным образованиям.
Много практических шагов в реализации данной задачи уже сделано. Я имею в виду, в частности, те антикризисные меры, которые нашли свое отражение в корректировках федерального бюджета.
Однако работа должна продолжаться, и уже не в срочном режиме, а спокойно и взвешенно.
И усилия здесь должны быть направлены на создание предпосылок для наращивания территориями собственной налоговой базы, более справедливого перераспределения налоговых источников в пользу местных бюджетов с целью развития социальной и экономической инфраструктуры муниципальных образований.
В этой связи одним из эффективных инструментов является налог на доходы физических лиц. НДФЛ - самый массовый налог с населения. Поэтому по сравнению с любым другим налогом он более равномерно распределен по территории страны. Являясь федеральным налогом, он практически всегда зачислялся в большей своей части в местные бюджеты.
В то же время согласно Бюджетному кодексу РФ предусмотрено следующее зачисление НДФЛ по уровням бюджетной системы:
- в бюджеты поселений - по нормативу 10%;
- в бюджеты муниципальных районов - 20%;
- в бюджеты городских округов - 30%;
- в бюджеты субъектов Федерации - 70%, причем из общего объема этих поступлений органы власти субъекта должны отчислять в местные бюджеты не менее 10% доходов консолидированного бюджета субъекта от НДФЛ.
Его доля в доходной части местных бюджетов сейчас составляет более 65%. Это бюджетообразующий налог на местном уровне. Зачисляется этот налог сейчас, как все мы знаем, в местный бюджет по месту нахождения налогового агента, то есть по месту работы.
Такой механизм распределения налога между бюджетами как отдельных муниципальных образований внутри субъекта Федерации, так и самих субъектов, все чаще подвергается критике. Думаю, что рано или поздно порядок зачисления НДФЛ придется менять. И сейчас объясню, почему.
У нас значительное количество граждан проживают на территории одного муниципального образования и, соответственно, пользуются услугами учреждений социальной сферы, объектами инфраструктуры. А работают они в другом муниципальном образовании. Соответственно, и НДФЛ они уплачивают в бюджет другого муниципального образования.
Между тем расходы на образование, здравоохранение и другие социальные потребности данного работника, как показывает практический опыт, в основном производятся по месту жительства. Вот здесь и возникает вопрос: а может быть логичнее уплачивать НДФЛ по месту жительства налогоплательщика?
Мировая практика показывает, что в большинстве стран подоходный налог уплачивается по месту жительства. Это является главным стимулом для муниципалитетов конкурировать за создание привлекательных условий жизни на территории своего образования, а не за создание предприятий и производств.
Мы давно работаем над этой темой и полагаем, что вопрос о зачислении НДФЛ в бюджеты по месту жительства налогоплательщика рассматривать нужно.
Переход на зачисление НДФЛ в бюджет по месту жительства плательщика даст, как показывает анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.
Основной аргумент – это то, что переход на новый порядок позволит добиться большего соответствия между доходами и расходами соответствующих бюджетов. Налог будет поступать именно в тот бюджет, за счет которого налогоплательщики обеспечиваются медицинскими, социальными, транспортными и жилищно-коммунальными услугами.
Во-вторых, это позволит повысить взаимную ответственность органов местного самоуправления и проживающих на их территориях граждан; станет стимулом для местных органов власти по созданию более привлекательных условий для жизни и привлечения людей на постоянное место жительства в соответствующие населенные пункты.
Кроме того, коллеги из Счетной палаты РФ обращают внимание еще на один аргумент. Они отмечают, что будет достигнуто единообразие по зачислению НДФЛ, который уплачивают индивидуальные предприниматели и лица, работающие по найму. Сегодня, как известно, налогоплательщики - индивидуальные предприниматели уплачивают налог в бюджет по месту своего жительства.
Конечно, возникает много технических сложностей, связанных с тем, что налоговым агентам придется перечислять НДФЛ в бюджеты нескольких муниципальных образований, увеличится их документооборот, возрастет объем работы и у налоговых органов.
Да, действующий механизм зачисления НДФЛ по месту нахождения налоговых агентов проще, но это не влечет равномерного распределения налога между муниципальными образованиями. Мы знаем, что там, где появляются жители, возникают расходы по созданию инфраструктуры, строительству школ и больниц. Поэтому, если увязать источник доходных поступлений с расходными обязательствами, можно будет решить многие проблемы бюджетной обеспеченности муниципалитетов, которые сейчас пытаются решать межбюджетными трансфертами из региональных бюджетов.
Характерно, что вопрос об изменении места зачисления НДФЛ ставят в основном органы власти регионов, примыкающих к крупным мегаполисам, многие жители которых работают в этих городах, а также органы самоуправления тех муниципалитетов, которые граничат со столицами субъектов Федерации.
На данный момент несколько субъектов РФ, в том числе Тверская, Московская и Ленинградская область, готовы провести эксперимент и попробовать взимать НДФЛ по месту жительства. А результаты проведенного эксперимента позволят сделать выводы о целесообразности его распространения на всю территорию страны.
В Государственную Думу еще 2 года назад внесен законопроект «О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей», но он еще не рассмотрен. Хотя многие с нами согласны, и эксперимент проводить надо.
Еще один потенциальный источник роста доходной базы местных бюджетов – налог на недвижимость, который в перспективе должен заменить налоги на имущество физических лиц и организаций и земельный налог.
Введение единого налога на недвижимость позволит сократить количество имущественных налогов, упростить процедуру исчисления и взимания налога и установить в качестве налоговой базы единую стоимостную основу. А главное, это даст возможность наполнить доходами местные бюджеты, особенно в том случае, если этот налог будет местным.
О необходимости введения местного налога на недвижимость говорилось еще в Бюджетном послании Президента РФ 2006 года, но пока в решении этого вопроса продвинулись мало. Это связано в основном с трудностями организации массовой кадастровой оценки недвижимости в масштабе страны. Кризис, конечно, тоже внес свои коррективы и отодвинул решение этого вопроса на перспективу.
Комитет Совета Федерации по бюджету в 2007 году проводил «круглый стол» на тему «Налогообложение недвижимости организаций», на котором Правительству РФ было предложено ускорить разработку нормативно-правовых актов, обеспечивающих подготовительную работу для перехода к налогу на недвижимость.
Дело в том, что, как показали результаты проведенного в 1997-2005 годах эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери, для введения налога на недвижимость необходима значительная по объему и срокам подготовительная работа на местном уровне, а также решение ряда проблем на федеральном уровне.
Основным препятствием введения налога на недвижимость является нерешенность вопроса определения налоговой базы. Для этого должна быть принята методика кадастровой оценки недвижимости, и, кроме того, на территории всей страны необходимо провести работы по определению стоимости каждого объекта недвижимости для целей налогообложения.
Условием для введения налога на недвижимость является также применение единой технологии создания государственного кадастра недвижимости.
Однако в настоящее время законодательно эти вопросы еще не урегулированы. Законопроект, вносящий изменения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности» и ряд других законов, который устанавливает общие принципы проведения кадастровой оценки объектов недвижимости, а также определяет порядок утверждения результатов кадастровой оценки объектов недвижимость, принят почти год назад только в первом чтении.
А работа по кадастровой оценке недвижимости проводится только в четырех пилотных субъектах. Это Калужская, Кемеровская, Тверская области и Республика Татарстан.
Таким образом, возможность введения налога на недвижимость напрямую зависит от формирования государственного кадастра недвижимости и определения кадастровой стоимости объектов недвижимости для определения налоговой базы.
Следует также наладить информационное взаимодействие между органами государственной власти, утвердить порядок доведения кадастровой стоимости объектов недвижимости до налогоплательщиков и пр. Все эти меры будут способствовать эффективному администрированию налога. То есть предстоит еще длительная работа.
Чтобы оптимизировать эту работу, вводить новый налог на недвижимость можно поэтапно по категориям налогоплательщиков, установив в первую очередь налог на недвижимость для налогоплательщиков – юридических лиц.
Но введение налога на недвижимость – отдаленная перспектива, а доходы местным бюджетам нужны уже сегодня. Поэтому считаю, что следует продолжать работу по совершенствованию действующих имущественных налогов, и в частности, земельного налога.
Здесь можно отметить два наиболее существенных момента.
Во-первых, методика кадастровой оценки, которая не позволяет определить справедливую кадастровую стоимость земельных участков. Поэтому в одних муниципалитетах она существенно ниже рыночной стоимости, а в других – многократно выше. Соответственно, также разнятся и суммы самого налога.
Во-вторых, уплата земельного налога только собственниками земли существенно сокращает объемы поступлений. Все мы знаем, что есть случаи, и далеко не единичные, когда земля используется владельцем, а право собственности не зарегистрировано, и соответственно, земельный налог не уплачивается.
Поэтому нужно еще работать над методикой кадастровой оценки и земли и думать о том, чтобы установить земельный налог с пользователей земельных участков, а не только с их владельцев.
Еще один вопрос, на котором я бы хотел остановиться, это установление на федеральном уровне многочисленных льгот по региональным и местным налогам. Это также существенным образом влияет на доходную базу региональных и местных бюджетов. Так как потери указанных бюджетов из-за предоставления соответствующих льгот не компенсируются, то, по сути, они являются нефинансируемыми федеральными мандатами.
Совет Федерации в своих постановлениях на протяжении последних лет неоднократно указывал на необходимость отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам. Но поддержки в Минфине РФ это не находило.
По оценке Счетной палаты РФ, выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов из-за предоставления федеральных льгот составили в 2008 году 320 млрд. рублей. А это очень значительная цифра по сравнению с общими объемами доходов местных бюджетов. Причем из этой суммы по налогу на имущество - 267 млрд. рублей и по земельному налогу - 43 млрд. рублей.
В Бюджетном послании Президента РФ на 2010 год было сказано, что следует провести инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам. И начать, наверное, следует с налога на имущество юридических лиц.
В связи с этим необходимо продумать механизм компенсации региональным и местным бюджетам выпадающих доходов в связи с федеральными льготами и изъятиями. Над этим сейчас идет работа в Правительстве РФ.
Однако сложность здесь заключается в том, что установление прямых компенсаций может усилить диспропорции в бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Необходимо разработать такой механизм выравнивания бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне, который был бы направлен на повышение самодостаточности и самообеспечения местных бюджетов.
Безусловно, сложно решить одновременно две задачи: создать эффективную и справедливую систему компенсации местным бюджетам выпадающих доходов в связи с федеральными льготами и изъятиями и стимулировать их к развитию собственной налоговой базы. Но делать это надо.
Определенные проблемы в части финансовой обеспеченности муниципальных бюджетов есть и в сфере специальных налоговых режимов, которые применяют субъекты малого предпринимательства.
Напомню, что поступления от оплаты стоимости патентов при применении упрощенной системы налогообложения зачисляются в бюджеты субъектов, в то время как поступления от ЕНВД поступают в местные бюджеты. При этом данные режимы налогообложения являются практически идентичными как по видам осуществляемой деятельности, подпадающим под налогообложение, так и по особенностям налогообложения.
Соответственно, было бы более логичным поступления от оплаты стоимости патентов зачислять в бюджеты муниципальных образований, особенно учитывая перспективу замены ЕНВД патентом. Это будет мощным стимулом для усиления активности органов местного самоуправления по обеспечению условий развития субъектов малого предпринимательства.
Еще один момент. В связи с принятием федеральных законов от 24 июля 2009 года №212-ФЗ и №213-ФЗ субъекты малого предпринимательства, применяющие специальные налоговые режимы, становятся плательщиками страховых взносов. Это значительно увеличивает фискальную нагрузку на них.
И возникает вопрос, а не приведет ли это к прекращению деятельности субъектов малого бизнеса или их уходу в тень? Не надо забывать, что от финансового положения субъектов малого бизнеса зависят объемы поступлений в местные бюджеты. Поэтому нужно разрабатывать механизмы компенсации повышения фискальной нагрузки на субъекты малого бизнеса в связи с заменой ЕСН страховыми взносами.
Вот, собственно, все вопросы, на которых я хотел сегодня остановиться.
В заключение хочу сказать, что добиться улучшения текущей ситуации, связанной с недостаточной обеспеченностью местных бюджетов финансовыми средствами, можно не столько за счет попыток перетягивания «бюджетного одеяла» между бюджетами, сколько путем создания условий для роста налогового потенциала на местном уровне и перераспределения налоговых источников в пользу местных бюджетов с целью обеспечения их стабильными доходами.
Мы готовы сотрудничать с муниципальными образованиями в этой области, рассматривать их предложения, участвовать в решении проблем.

Дата размещения 29.03.2010