Возможные пути совершенствования системы межбюджетных отношений (на основе свода предложений финансовых органов муниципальных образований)

Межбюджетные отношения, вне всякого сомнения, являются самой сложной категорией отношений, возникающих в процессе реализации властными структурами всех уровней своих полномочий, именно поэтому их развитию в последнее десятилетие уделяется очень большое внимание.
Реформы, начатые в конце 90-х годов с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001г.г., Программы развития бюджетного федерализма до 2005г. в первую очередь затрагивают отношения между федеральным и региональными бюджетами. Однако начало глобальной реформы местного самоуправления после принятия федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесение поправок в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений создали принципиально новую законодательную базу и для выстраивания финансовых взаимоотношений между региональными и местными бюджетами. Безусловно, это имело огромное позитивное значение в плане формализации этих отношений, повышения их объективности и прозрачности. Тем не менее и сегодня, как год и два года назад, мы говорим о необходимости совершенствования межбюджетных отношений, поскольку уже сложилась определенная аналитика, накопились проблемы, требующие незамедлительного решения, налицо определенные пробелы в существующем законодательстве.
Руководство секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России» организовало работу по сбору предложений муниципалитетов по внесению изменений в действующее законодательство РФ по усовершенствованию межбюджетных отношений, сбалансированности и финансового обеспечения местных бюджетов. Предложения поступили от 16 городов, все они систематизированы и сведены в таблицу.
Первая позиция предложений касается внесения изменений в статью 136 БК РФ «Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации.» Как известно, п.2 указанной статьи установлено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 10% собственных доходов местных бюджетов, не имеют права превышать установленные соответствующим субъектом нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Города Саратов, Иркутск, Красноярск предлагают увеличить пороговый размер межбюджетных трансфертов с 10 до 20%, Волгоград также придерживается этого мнения, либо предлагает сохранить установленную долю, исключив при этом из состава межбюджетных трансфертов не только субвенции, но и субсидии. Предложения Калуги созвучны с этим предложением Волгограда с той лишь разницей, что предлагается исключить не все субсидии, а лишь те, которые предназначены для исполнения полномочий органов местного самоуправления, не обеспеченных собственной доходной базы. Данное предложение, на мой взгляд, достаточно непросто реализуется, поскольку неизбежно связано с вопросами нормативного подхода к определению расходных обязательств. Что же касается увеличения размера ограничений, то этот вопрос действительно очень актуальный, т.к. при установленной доле в размере 10% редкий городской округ, не говоря уже о муниципальных районах, не подпадает под это ограничение.
В бюджете города Рязани, на 2008 год уже момент его утверждения доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций составляла 17,6%. При этом совершенно очевидно, что в течение года эта доля, будет расти. Так, например, к концу 2007 года она составила почти 33%в связи с поступлением федеральных средств на ремонт городских дорог. Тенденцию роста доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов констатирует и Минфин в анализе исполнения местных бюджетов в 2006-2007г.г. С одной стороны, это как бы и неплохо, в целом доходы местных бюджетов растут, однако, в связи с установленными ст. 136 ограничениями в ряде муниципалитетов возникают конфликтные ситуации с региональными властями. Скорее всего, такие случаи не единичны, и представляется целесообразным в законодательном порядке защитить хотя бы самодостаточные муниципальные образования, повысив установленную долю до 20%.
Следующие три позиции можно объединить в один блок, который связан с проблемой укрепления налоговой базы местного самоуправления. Ни для кого не секрет, что на момент подготовки реформы местного самоуправления расходные обязательства муниципальных образований были определены достаточно ориентировочно, и предполагалось по прошествии определенного времени и накопления соответствующего статистического или нормативного материала вернуться к этому вопросу. Я не говорю уже о том, что в период 2005-2007 г.г. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако, какого-либо существенного изменения доходной базы, как и уточненных расчетов расходных обязательств, которым должна соответствовать эта доходная база, не последовало. Муниципалитеты не перестают об этом писать куда только возможно, Счетная палата дала свою оценку необеспеченности реальных потребностей муниципальных образований в финансовых ресурсах, тем не менее позиция Минфина в данном вопросе, прямо скажем, не оставляет надежды на какие либо ближайшие положительные перспективы. Проведя анализ исполнения местных бюджетов в 2006-2007 г.г., Минфин дает весьма оптимистичную оценку результатам реформы местного самоуправления в плане полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Выводы эти базируются, в основном, на трех показателях, а именно:
· значительных темпах роста собственных доходов местных бюджетов;
· увеличении объема профицита местных бюджетов;
· снижении объемов кредиторской задолженности.
Хотелось бы сказать о том, что все эти показатели, если их рассматривать не в абсолютных цифрах, а с учетом объективных факторов, их формирующих, приобретают совсем иной смысл и толкование. Прежде всего, что такое рост профицита местных бюджетов? Во-первых Минфин рассматривает отчетные данные, т.е. те бюджеты, которые утверждались с учетом всех существующих ограничений, а не те бюджеты, которые должны были быть утверждены с учетом полного обеспечения полномочий по решению вопросов местного значения. Во-вторых, профициты, в основном, сложились из-за остатков средств, в т.ч. в большей части - средств вышестоящих бюджетов. Роста кредиторской задолженности вообще не может быть при соблюдении участниками бюджетного процесса требований бюджетного законодательства.
Что касается значительных темпов роста доходов, то справедливости ради, надо сказать, что этот показатель характерен и для других уровней бюджетов. Кроме того, по тем же данным Минфина рост собственных доходов местных бюджетов обеспечен расширением практики дополнительного закрепления субъектами РФ за местными бюджетами отчислений от региональных и федеральных налогов. В 2007 году 15 субъектов дополнительно установили единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований по налогу на имущество организаций, 13- по налогу на прибыль, 13- по транспортному налогу, 23- по налогу в связи с применением упрощенной системы налогообложения, 11 – по акцизам и т.д. Этот факт уже сам по себе является неопровержимым доказательством недостаточности собственной доходной базы местных бюджетов, но, к сожалению, используется не во всех субъектах, зависит исключительно от их доброй воли и, как правило, имеет место в тех регионах, где отношения с муниципалитетами строятся на разумной и объективной основе.
Наконец, высокие темпы роста собственных доходов местных бюджетов во многом определяется увеличением дотаций и субсидий из вышестоящих бюджетов, т.е. средств, которые обеспечивают реализацию собственных полномочий муниципалитетов. Это опять-таки подтверждает недостаточность собственной доходной базы, а, кроме того, как мы уже говорили ранее, накладывает на муниципалитеты очень серьезные ограничения. Напрашивается вполне логичный вывод: не лучше ли укрепить финансовую основу местного самоуправления путем увеличения количества налогов, передаваемых на местный уровень и увеличения нормативов отчислений по уже закрепленным за местными бюджетами налогам и минимизировать вертикальные потоки финансовой помощи на исполнение полномочий органов местного самоуправления. Практически все муниципальные образования, участвующие в опросе, предлагают закрепить на долгосрочной основе за местными бюджетами от 5 до 20% по налогу на прибыль, Саратов предлагает закрепить не менее 5% по акцизам. Город Красноярск выступает с предложениями увеличить единые нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, которые в совокупности будут не менее чем на 90% обеспечивать самостоятельное выполнение собственных полномочий муниципальных образований. Города Саратов, Калуга, Кострома, Новосибирск считают необходимым рассмотреть вопрос передачи на местный уровень транспортного налога. Это действительно представляется вполне логичным с учетом того, что вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах городского округа являются расходными обязательствами муниципалитетов. Налог на имущество организаций предлагают либо отнести к местным налогам, либо закрепить нормативы отчислений не менее 50% также практически все города. Все перечисленные меры смогли бы в значительной степени укрепить доходную базу местных бюджетов, повысить заинтересованность органов местного самоуправления в результатах деятельности предприятий и организаций города, в обновлении основных фондов предприятий, их модернизации и своевременной переоценке. Муниципалитеты хотят привлекать бизнес, создавать новые рабочие места и получать налоги. А одним из условий развития бизнеса является, как известно, налоговая привлекательность территории – налоговые льготы, инвестиционные налоговые кредиты и отсрочки в первые годы работы предприятия.
Много предложений касается и основного доходного источника местных бюджетов – налога на доходы физических лиц. НДФЛ действительно зарекомендовал себя как наиболее стабильный доходный источник, именно поэтому в целях укрепления финансовой основы местного самоуправления предлагается увеличить нормативы отчислений этого налога в местные бюджеты до 40-50%, Ульяновск предлагает до 70%. Кроме того, очень уместными видятся предложения Ярославля и Липецка о необходимости закрепления в действующем налоговом законодательстве нормы об обязанности налоговых агентов ежеквартально представлять в налоговые органы сведения об удержанных и уплаченных суммах НДФЛ и ведения последними учета задолженности. Реализация этой нормы способствовала бы активизации и эффективности работы по мобилизации резервов собственной доходной базы и борьбе с так называемыми «серыми» зарплатами.
Следующая позиция предложений в части совершенствования межбюджетных отношений касается улучшения информационного обеспечения местных органов власти показателями налоговой и статистической отчетности. Города Саратов и Ярославль выступают с предложениями внести изменения в Постановление Правительства РФ от 12.08.2004г. №410 по расширению состава информации, представляемой налоговыми органами, а именно информации о начисленных и уплаченных платежах по всем видам налогов, собираемых на территории муниципального образования, а также о сумме недоимки в разрезе плательщиков. Применение данного решения, безусловно, расширяет возможности по осуществлению объективной оценки собственной доходной базы муниципального образования и позволяет более эффективно организовать работу с недоимкой.
Следующие два предложения касаются улучшения качества администрирования двух местных налогов – налога на имущество физических лиц и земельного налога. В начале реформы местного самоуправления именно этим налогам отводилась значительная роль в укреплении финансовых основ местного самоуправления, однако, статистика показала, что этим надеждам не суждено было оправдаться. К сожалению, удельный вес этих налогов в структуре собственных доходов местных бюджетов не очень велик, по данным Минфина в 2006 г. он составлял в целом 9,7%, в 2007-12,2%. Кроме того, именно в части местных налогов выявилась масса проблем, требующих решения на федеральном уровне. В частности, город Ярославль предлагает внести изменения в действующее законодательство, закрепив за физическими лицами обязанность по регистрации объектов недвижимости, а также установить предельный срок для сдачи в эксплуатацию и регистрации вновь построенных объектов недвижимости. Кострома, помимо этих двух предложений, считает необходимым утвердить на федеральном уровне методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенной к реальным рыночным ценам. Новосибирск предлагает законодательно урегулировать вопрос налогообложения объектов незавершенного строительства. В части администрирования земельного налога предлагается усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков и ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков. Город Новосибирск считает целесообразным отменить льготы по земельному налогу, предоставляемые федеральным законодательством, либо компенсировать выпадающие доходы местным бюджетам. Кроме того, предлагается решить вопрос формирования налоговой базы по земельному налогу путем целевого финансирования за счет средств федерального бюджета. Решение всех перечисленных проблем, вне всякого сомнения, будут способствовать расширению собственной налоговой базы местных бюджетов.
В заключении хотелось бы сказать о том, что дальнейшая реформа местного самоуправления во многом будет зависеть от совершенствования межбюджетных отношений, направленных на достижение полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления.

Дата размещения 27.05.2008