Федеральное казначейство России – современный сегмент организации управления экономикой и финансами
Ю.Б.Карпов, руководитель управления Федерального казначейства по Рязанской области
Прошедший год был, безусловно, трудным для всех участников бюджетного процесса.
2009 год ознаменовался вступлением в силу новых нормативных актов, во многом изменивших ранее действовавший порядок исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетной системы. Были внедрены принципиальные изменения в существующий механизм взаимодействия участников бюджетного процесса, требования к оформлению документов, и организацию документооборота. Используемое в органах Федерального казначейства программное обеспечение ППО «Центр-КС» не всегда «успевало» за изменениями нормативной базы, однако процесс исполнения бюджетов проходил в течение всего года без задержек и срывов.
В 2010 году Федеральное казначейство не собирается инициировать внесение кардинальных изменений в действующие нормативные правовые акты. Возможны только точечные поправки, не меняющие установленные технологические процессы, а только направленные на их совершенствование.
I. Об итогах кассового обслуживания областного и местных бюджетов органами Федерального казначейства в 2009 году
В 2009 году Управление Федерального казначейства Рязанской области и 25 его Отделений осуществляли кассовое обслуживание исполнения областного бюджета и трехсот пятнадцати бюджетов муниципальных образований, включая операции со средствами, полученными от приносящей доход деятельности.
Местные администрации 25 муниципальных районов, 4 городских округов и 13 поселений самостоятельно осуществляли функции по организации исполнения своих бюджетов и напрямую взаимодействовали с Отделениями УФК. Остальные 273 поселения по Соглашениям с администрациями муниципальных районов передали свои полномочия по организации и контролю за исполнением бюджетов поселений финансовым органам соответствующих муниципальных районов.
При отсутствии нормативной регламентации составления таких Соглашений (по передаче полномочий) исходя из опыта практической работы хочу обратить внимание на необходимость более четко прописывать в этих соглашениях, кто что делает и за что отвечает. Финансовым органам, рекомендуется однозначно и может быть более детально прописывать суть передаваемых (и принимаемых) полномочий.
Несмотря на крайне сложную ситуацию с программным обеспечением, с первого рабочего дня 2009 года органы Федерального казначейства Рязанской области обеспечили выполнение всех возложенных на него функций без срывов бюджетного процесса.
II. Об особенностях кассового обслуживания областного и местных бюджетов органами Федерального казначейства в 2010 году
В 2010 году кассовое обслуживание областного и местных бюджетов Рязанской области осуществляется по тем же вариантам и схемам, что и в 2009 году, то есть один бюджет городского округа города Рязани обслуживается пока по схеме с ведением лицевого счета финансового органа, областной бюджет и 314 бюджетов муниципальных образований - с открытием и ведением в органах Федерального казначейства лицевых счетов получателей средств бюджетов, с доведением до них объемов финансирования расходов.
Увеличилось количество администраций поселений с 13 до 29 самостоятельно исполняющих свои бюджеты и напрямую взаимодействующих с Отделениями УФК. Кроме того, администрации 23 поселений (из указанных 29) в соответствии с Соглашениями на 2010 год передали Отделениям УФК отдельные полномочия по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств местных бюджетов. Самостоятельно исполняют бюджет лишь 58 муниципальных образований (29 поселений и 29 муниципальных районов и городских округов), что составляет 19% от общего количества муниципальных образований в области.
Как видно из приведенных сведений администрации, и финансовые органы занимают достаточно консервативную позицию в части полномасштабной реализации закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
До настоящего времени 81% администраций городских и сельских поселений не организовали самостоятельного исполнения бюджета, а передают полномочия по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений, в т.ч. и по санкционированию расходов их бюджетов, администрациям муниципальных районов, на территории которых расположены поселения.
В результате администрации поселений реально не управляют имеющимися ресурсами денежных средств, т.к. финансовые органы муниципальных районов сами проводят учет доходов бюджетов на единых счетах бюджетов поселений, санкционируют проведение платежей с лицевых счетов получателей средств бюджета, открытых в Отделениях Федерального казначейства, контролируя и в отдельных случаях препятствуя их проведению. Администрации муниципальных районов не заинтересованы в том, чтобы администрации поселений самостоятельно исполняли свои бюджеты и уходили из-под их контроля.
В то же время администрации поселений, которые приняли решение о самостоятельном исполнении бюджетов, активно взаимодействуют с Отделениями Федерального казначейства и большинство передает им на основании соответствующих Соглашений отдельные полномочия по санкционированию кассовых выплат с лицевых счетов получателей бюджетных средств.
III. С 2010 года органы Федерального казначейства обеспечивали учет и контроль использования целевых межбюджетных трансфертов (субсидий, субвенций), поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Для учета используются специальные коды цели, которые обеспечивают увязку кодов расходов федерального бюджета и определенных кодов доходов областного бюджета.
IV. При учете доходов с УФК по Рязанской области взаимодействуют 39 администраторов доходов областного бюджета, 371 администратор доходов местных бюджетов, которым открыто 710 счетов.
Инициативные действия УФК по оперативному взаимодействию с финансовыми органами и главными распорядителями позволили обеспечить ежедневное своевременное зачисление денежных средств по назначению, не обострив тем самым социально-экономическую обстановку в регионе.
Исходя из практического опыта, видится целесообразным:
1) обеспечить оформление соответствующих нормативных актов и направление их в органы Федерального казначейства Рязанской области до перечисления средств в муниципалитеты, т.к. при несвоевременном закреплении кодов бюджетной классификации за соответствующими администраторами доходов целевые бюджетные средства учитываются в составе невыясненных поступлений.
2) обеспечить надлежащий контроль главным распорядителем и распорядителем средств бюджета за правильностью оформления платежных документов на перечисление дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.
V. Об обеспечении достоверности информации в отчетности по кассовым операциям.
Считаю важным обратить внимание финансовых органов на обеспечение достоверности информации в отчетности по кассовым операциям.
В настоящее время в Федеральном казначействе применяется система ключевых показателей, предназначенная для формирования оперативной информации о ходе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - система КПЭ). Ключевые показатели рассчитываются на основе базовых показателей, размещаемых в хранилище данных системы на уровне центрального аппарата Федерального казначейства. При этом базовые показатели формируются на основе данных учетных систем органов Федерального казначейства, которые ежедневно представляются Управлениями в Федеральное казначейство. Управления Федерального казначейства несут ответственность за достоверность данных, которые хранятся в их информационных системах.
Достоверность информации в формируемых УФК и его Отделениях отчетных формах становится особенно актуальна в связи с внедрением в 2010-2011 годах в органах Федерального казначейства нового программного обеспечения - Автоматизированной системы Федерального казначейства -АСФК. В УФК по Рязанской области в связи с особенностями проведения операций по компенсационным выплатам по вкладам (взносам) в организациях государственного страхования (открытом акционерном обществе «Российская государственная страховая компания» и обществах системы Росгосстраха) данная система будет внедряться с начала следующего года.
С учетом изложенного для обеспечения составления достоверной отчетности УФК по Рязанской области предлагает финансовым органам особое внимание уделять осуществлению оперативной (ежедневной) сверке информации по произведенным кассовым операциям на основании ежедневных регистров учета и строго соблюдать установленные сроки сверки с органами Федерального казначейства отчетности по кассовым выплатам и кассовым поступлениям, произведенным за истекший месяц.
VI. Основные направления совершенствования функциональной деятельности органов Федерального казначейства в 2010 году.
На расширенном заседании Коллегии Федерального казначейства в феврале текущего года в выступлениях министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина, заместителя министра финансов Т.Г. Нестеренко, руководителя Федерального казначейства Р.Е.Артюхин сформулированы роль, миссия, ценности казначейства России, поставлены новые перспективные задачи нашей системы.
Федеральное казначейство определено как платежная, учетная, контрольная, информационная система в области финансовой деятельности публично-правовых образований.
На основе передового российского и мирового опыта корпоративного управления и модели сбалансированной системы показателей, создана Стратегическая карта Казначейства России на период до 2015 года.
Казначейство России работает, используя самые современные подходы в организации всех процессов и электронное обеспечение всех расчетов, включая электронно-цифровую подпись, электронный документооборот.
По результатам работы Федеральное казначейство названо министром финансов А.Л.Кудриным «современным сегментом организации управления экономикой в России».
Принципиальные вопросы кассового обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов перестали быть проблемными.
Среди названных на Коллегии перспективных новых функций и полномочий Федерального казначейства, которые затрагивают всю бюджетную систему, включая областной и муниципальные бюджеты, назову следующие:
1) Обеспечение органами Федерального казначейства учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. В Федеральный закон 63-ФЗ внесены поправки предусматривающие возможность обеспечения органами Федерального казначейства учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.
Эта норма направлена на осуществление органами Федерального казначейства последней из кассовых операций участников бюджетного процесса, ранее не выполняемая органами Федерального казначейства в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Это позволит сконцентрировать средства на одном счете, открытом УФК в учреждении Банка России, чтобы исключить риски потери средств бюджетных учреждений. Территориальные органы Федерального казначейства могут осуществлять эту новую функцию после внесения изменений в нормативные правовые акты Федерального казначейства, доработки прикладного ПО и заключения соответствующих соглашений с высшим исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования).
2) Привлечение средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных учреждений и полученных от приносящей доход деятельности, на единые счета бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для обеспечения их ликвидности. Просьбы о такой возможности поступают от субъектов Российской Федерации
Федеральное казначейство считает, что такой механизм вполне реален, если полномочиями администратора источников финансирования дефицита соответствующего бюджета будет наделен орган Федерального казначейства, и если счета 40603 (40703), 40302 будут открыты УФК. Это будет возможно после внедрения в Управлениях АСФК.
3) Создание механизма поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Подготовлены и проходят согласование новые нормативно-правовые акты о наделении органов Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации полномочиями по предоставлению краткосрочных (на срок до 3-х месяцев) бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (например, на покрытие временных кассовых разрывов).
4) Планируется новый метод предоставления целевых средств из федерального бюджета. В целях исключения образования неиспользованных остатков целевых средств, рассматривается возможность их перевода из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере их фактической потребности на день платежа из бюджета субъекта Российской Федерации.
Этого можно достичь, наделив органы Федерального казначейства полномочиями по перечислению целевых бюджетных средств с лицевого счета по переданным полномочиям соответствующих федеральных органов государственной власти в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах фактической потребности бюджета субъекта Российской Федерации, сформированной накануне по заявкам на кассовый расход.
Такой механизм будет возможен при условии, что все лицевые счета получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации будут вестись в одной базе данных – на уровне УФК. АСФК позволит реализовать нам такой механизм.
5) Предусматривается сокращение наличного денежного оборота с использованием банковских карт.
Эксперимент проходящий в Краснодарском крае показал положительный эффект от внедрения банковских карт вместо бумажных чеков в процессе обеспечения клиентов наличными денежными средствами.
6) Как Вы все знаете, стартовала реформа бюджетных учреждений.
Внесенный в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», предусматривает перевод значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на принцип формирования государственных заданий с финансовым обеспечением за счет субсидий. Лицевые счета «новых» бюджетных учреждений, на которых будут отражаться операции со средствами бюджетных учреждений, будут обязаны вести органы Федерального казначейства.
Такой порядок первоначально предусматривалось внедрить с 01.01.2011, но с оговоркой (в зависимости от состояния готовности организаций).
Смысл нового законопроекта прост: все бюджетные учреждения наделяются другой правоспособностью (без предоставления каких - либо документов): они будут участвовать в гражданском обороте от собственного имени. Согласно законопроекту в отличие от новых бюджетных учреждений будут определены такие, которые будут называться казенными. Это те учреждения, которые в силу своей специфики не могут быть участниками рынка. Они будут действовать от имени публично-правового образования, соответственно, их расходы будут расходами этого публично-правового образования, а доходы (если таковые вдруг образуются), пойдут в бюджет этого публично-правового образования.
В законопроекте предусмотрено, что бюджетное учреждение передает информацию о выполнении заданий (а это масса показателей) в Федеральное казначейство для размещения в едином информационном пространстве. Таким образом, Казначейству добавляется еще одна функция.
7) Об обслуживании неучастников бюджетного процесса.
Органы Федерального казначейства приступили к выполнению новой функции – открытие и ведение лицевых счетов для учета операций со средствами организаций, не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации участниками бюджетного процесса. В 2010 году данная новация применяется к Государственной компании «Российские автомобильные дороги», а в дальнейшем будет распространяться и в отношении других юридических лиц, к примеру, учреждений Российской академии наук, государственных корпораций и др.
8) Наряду с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов важнейшей государственной функцией, которую на протяжении последних трех лет выполняет Казначейство России, является ведение Реестра государственных контрактов, заключаемых от имени Российской Федерации.
В настоящее время в стадии серьезных дискуссий находится вопрос по поводу создания общероссийского сайта государственных контрактов. На едином портале должны быть данные как Федерального реестра государственных контрактов, так и реестров контрактов, заключенных в субъектах Российской Федерации и в муниципалитетах. Кроме того сюда должны быть переданы данные о ресурсах, которые администрирует в части госзакупок Минэкономразвития и ФАС, включая реестр недобросовестных поставщиков.
Как было сказано ранее, внедрение ряда новаций возможно только при условии внедрения АСФК, построенной на базе современной мощной и надежной системы управления базами данных ОРАКЛ. Это очередной новый этап модернизации программного обеспечения казначейской системы.
Возможности АСФК следует рассматривать как потенциал, реальный инструмент для развития казначейских технологий и оптимизации системы в целом, инструмент, который позволит нам в самом ближайшем будущем оперативно принимать новые полномочия.
АСФК прошла этап опытной эксплуатации в 4-х управлениях Федерального казначейства и в настоящее время внедрена в постоянную эксплуатацию в этих УФК. Опыт работы показал, что оперативная информация о состоянии финансовых активов средств бюджетов бюджетной системы формируется в АСФК уже до 12 часов текущего дня и может быть сразу представлена в Центральный Аппарат Федерального казначейства, поскольку выписки по всем банковским счетам Управления регистрируются в базе данных и исключена консолидация показателей, ранее предоставляемых отделениями. В существующем прикладном ПО «Центр-КС», функционирующем в органах Федерального казначейтва, такая отчетность появляется только к концу следующего дня. А это как вы понимаете, увеличивает оперативность управления финансовыми ресурсами.
При этом данные из баз АСФК можно хранить и предоставлять не только корпоративным пользователям – все, что хранится в электронном архиве (отчетность, нормативы, КБК, закрепленные на отчетные периоды за администраторами доходов), можно предоставить по каналам связи нашей внешней среде.
При соответствующей доработке функционала и при наличии Интернет-портала взаимодействия с внешней средой, АСФК, несомненно, может стать электронным справочником для бюджетников. Это может явиться реальным вкладом казначейской системы в задачу создания Электронного правительства России.
Следует отметить, что в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта обеспечен оперативный и достоверный электронный документооборот между УФК по Рязанской области и Министерством финансов Рязанской области, на основе его подключения к системе электронного документооборота Федерального казначейства (СЭД ФК), к которой также подключены все финансовые органы на территории Рязанской области. Эта система внедряется с 2005 года и в настоящее время охватывает более половины организаций – получателей средств бюджетов всех уровней. В СЭД ФК применяется электронная цифровая подпись (ЭЦП), имеющая такую же юридическую силу, что и подпись на бумажном документе. Применение СЭД ФК имеет ряд преимуществ по сравнению с применением традиционного документооборота на бумажных носителях, повышается оперативность обработки документов, расширяется время операционного дня, сокращаются затраты на транспорт и расходные материалы.
Кроме того, с 1 февраля текущего года в СЭД ФК обеспечена возможность представления Министерством финансов Рязанской области в Федеральное казначейство бюджетной отчетности. Таким образом, СЭД ФК развивается в рамках программы «Электронное казначейство» и является реально функционирующей системой, отвечающей задачам оптимизации функций государственного (муниципального) управления и повышения эффективности их обеспечения на основе оптимизации межведомственного взаимодействия. И недаром за создание и внедрение СЭД в апреле 2010 года Федеральное казначейство награждено дипломом Всероссийского конкурса «Лучшие решения по созданию систем коллективной обработки информации».
При этом в планах Федерального казначейства предусмотрено дальнейшее развитие электронного документооборота с клиентами на основе внедрения системы удаленного финансового документооборота (СУФД) - по функционалу аналогичной СЭД ФК, но технологически совсем другой системы, которая обеспечит для клиентов портальное решение. У клиентов не потребуется устанавливать никакой специально разработанный программный продукт, в отличие от прикладного ПО СЭД, которое необходимо устанавливать, регулярно обновлять, сопровождать. Здесь ситуация будет иная – клиент должен иметь электронную подпись и выход в Интернет, больше ничего не надо. Кроме того в подведомственных УФК отделениях не потребуется устанавливать серверное оборудование и специальное прикладное ПО. Полный переход на новую систему планируется осуществить в течение одного года – двух лет. В течение этого периода одновременно будет использоваться существующая СЭД ФК и новая СУФД, после чего СЭД ФК будет отключена. Для обеспечения перехода на новую технологию в установленные сроки необходимо уже сейчас начинать проводить работу по организации финансирования бюджетополучателей в целях обеспечения их подключения и работы в Интернет. В число пилотных клиентов нашего Управления, которые первыми будут подключены к СУФД, мы предлагаем включить министерство финансов Рязанской области.
Как отмечал в своем докладе на расширенной Коллегии Федерального казначейства, состоявшейся 16 февраля этого года, руководитель Федерального казначейства Р.Е.Артюхин «в настоящее время со всей остротой стоит вопрос необходимости построения Единой интегрированной информационной системы управления государственными финансами». Построение такой общей системы возможно на базе информационных ресурсов Казначейства, с использованием Автоматизированной системы Федерального казначейства совместно с СЭД и СУФД.
Появится возможность осуществления платежей в бюджетную систему Российской Федерации и из бюджетной системы Российской Федерации путем применения современных банковских и иных технологий, включая использование возможностей сети Интернет.
Станет возможным оперативно, в режиме приближенном к «реальному времени», обеспечивать администраторов доходов бюджетов бюджетной системы персонифицированной информацией о платежах каждого плательщика налогов, сборов и иных обязательных платежей.
Заработают механизмы общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований.
Подводя итог, отмечу, что только совместное конструктивное профессиональное сотрудничество специалистов органов Федерального казначейства и финансовых органов позволит успешно решать стоящие перед бюджетной системой задачи, способствовать устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы Российской Федерации, обеспечить сохранность финансовых средств публично-правовых образований.
Благодарю за внимание! Дата размещения 31.05.2010
|
