Совершенствование бюджетного законодательства как одно из оснований повышения эффективности управления территориальными финансами

С 1 января 2008 года все мы работаем в условиях кардинального изменения бюджетного законодательства. Вступление в действие новой редакции Бюджетного кодекса потребовало от финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований принятия большого количества нормативных правовых актов. Необходимо было выработать новые подходы к самому бюджетному процессу, формированию межбюджетных трансфертов, долговой политике, бюджетным инвестициям и другим направлениям исполнения собственных расходных обязательств. Эта работа полностью еще не завершена. Вместе с тем на практике мы столкнулись с рядом проблем, разрешить которые помогло бы изменение федерального законодательства

Я остановлюсь только на тех вопросах, которые наиболее остро обозначились в нашей области.

Более трети расходов областного бюджета приходится на межбюджетные трансферты. Поэтому именно с них я хочу начать.

В Калужской области при распределении дотации на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов учитывается налоговый потенциал муниципальных образований за базовый период и особенности в финансировании собственных расходных обязательств. Часть дотации распределяется пропорционально численности населения. В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала по муниципальным образованиям с темпом роста налогового потенциала, превышающим средний уровень по всем местным бюджетам, в расчетах используется средний показатель. При распределении дотации на 2008 год удалось сократить разрыв между средней бюджетной обеспеченностью по четырем муниципальным образованиям с максимальной и с минимальной бюджетной обеспеченностью с 5,9 до 1,6 раза. При осуществлении выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований мы ставим перед собой две основные цели: это обеспечить более равные возможности органов местного самоуправления по исполнению собственных расходных полномочий; и повысить заинтересованность муниципальных образований в укреплении собственной доходной базы. Вторая цель достигается в том числе путем замены части дотации дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. За три года максимальный размер этого норматива возрос в нашей области с 10 процентов до 53,5 процентов. Вместе с тем статьей 138 Бюджетного кодекса предусмотрена возможность замены дополнительными нормативами только той части дотации муниципальным районам и городским округам, которая определяется исходя из численности населения. Однако распределение финансовой помощи с учетом числа жителей не учитывает фактическую бюджетную обеспеченность конкретного муниципального образования. Таким образом возникает противоречие при реализации преследуемых при выравнивании целей.

По нашему мнению, было бы целесообразно распространить норму о возможности замены дотации дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц на всю дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) независимо от способа ее распределения.

В статье 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится закрытый перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, среди которых отсутствует такая форма как субвенция. Однако в абзаце 6 той же статьи упоминание субвенции имеет место. Кроме того, нормы, предусматривающие предоставление средств из местных бюджетов в форме субвенции, содержатся в статье 9 Бюджетного кодекса, а также в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Считаем необходимым устранить указанные противоречия.

Кроме того, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в форме субсидий предусмотрено только для бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. При этом не уточняется, могут ли иметь место мероприятия межмуниципального характера, если представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, а не состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений. В Калужской области при действующем законодательстве возникла ситуация, когда органы местного самоуправления поселения, имея реальную возможность выделить финансовые средства для финансирования реализуемых муниципальным районом и важных для всех поселений мероприятий, не имеют для этого законной возможности не только в форме субсидий, но и в форме иных межбюджетных трансфертов. Ведь статья 142.4. ограничила возможность предоставления иных межбюджетных трансфертов - это право предоставлено только муниципальным районам. В результате у муниципальных образований отсутствует возможность добровольного перераспределения собственных финансовых ресурсов с целью более эффективного их использования и повышения качества услуг, оказываемых жителям поселений.

Считаем целесообразным внести изменения в статью 142.4, предоставив бюджетам поселений возможность перечисления иных межбюджетных трансфертов муниципальным районам, а также уточнить редакцию третьего абзаца статьи 142 в части перечисления субсидий для финансирования мероприятий межмуниципального характера при всех способах формирования представительного органа муниципального района.

При сохранении социальной направленности бюджета, в региональном бюджете увеличивается доля средств, направляемых на финансирование отраслей народного хозяйства. Это финансирование национальных проектов, и бюджетных инвестиций. Кроме того, в целях привлечения на территорию региона инвесторов у органов власти возникает необходимость выполнения ряда взятых на себя обязательств, которые можно реализовать только через предоставление субсидий юридическим лицам. Вместе с тем статья 78 Бюджетного кодекса не конкретизирует, какие виды затрат - капитальные или текущего характера, могут быть возмещены из бюджета в форме субсидий.

В частности, возникает вопрос - возможно ли применение положений статьи 78 при выполнении работ по капитальному строительству объектов государственной собственности. Кроме того, следует дать определение понятию «недополученные доходы» в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, поскольку в настоящее время это понятие увязывается только с регулированием тарифов.

Уточнение редакции статьи 78 позволит не допустить нерациональное и незаконное использование бюджетных средств при предоставлении субсидий юридическим лицам.

В целях совершенствования системы социальной поддержки граждан, на наш взгляд, требует безусловного изменения Закон Российской Федерации «Об образовании» в части регламентирования предоставления педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности льгот в форме бесплатного предоставления коммунальных услуг. Считаем необходимым установление мер социальной поддержки данной категории работников отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исключив при этом детализацию мер социальной поддержки. Кроме того, реализация этого предложения будет соответствовать взятому Правительством Российской Федерации курсу на монетизацию социальных льгот.

В последние годы в связи с реализацией на территории Калужской области ряда крупных инвестиционных проектов мы активно используем возможность привлечения финансовых ресурсов посредством эмиссии ценных бумаг. На федеральном уровне не установлен конкретный перечень оснований, по которым регистрирующий орган может отказать в регистрации условий эмиссии. Вместе с тем, неоднозначные, а зачастую и противоречивые, нормы бюджетного законодательства влияют на увеличение периода подготовительной работы по размещению ценных бумаг. В качестве примера можно привести следующее. В пункте 1 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что законом о бюджете устанавливается предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Пунктом 6 этой же статьи предусмотрено установление верхнего предела государственного внутреннего долга, внешнего долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом. Вместе с тем, в разделе «Рассмотрение и утверждение бюджетов» Бюджетного кодекса (статьи 184.1. и 184.2) отсутствуют нормы, предусматривающие установление предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации. Устанавливается только верхний предел государственного долга, что не является предельным объемом. Возникает вопрос, какой же показатель должен быть утвержден решением о бюджете и не может ли утверждение верхнего предела долга - а не предельного объема долга, расценено как несоответствие законодательства субъекта требованиям Бюджетного кодекса.

В настоящее время в доходах бюджета Калужской области, как и в других субъектах Российской Федерации, основную долю поступлений составляют налоговые доходы. Администратором практически всех налоговых доходов в соответствии с законом о федеральном бюджете на соответствующий год являются налоговые органы и другие федеральные органы государственной власти. В Бюджетном кодексе отсутствует норма, предусматривающая обязанность предоставления федеральными органами государственной власти, являющимися администраторами доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сведений о прогнозе поступления доходов в соответствующие бюджеты, а также данных, необходимых для составления и ведения кассового плана. Не предусмотрено это и в постановлении Правительства Российской Федерации о порядке выполнения главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы своих бюджетных полномочий (постановление Правительства от 29.12.2007 № 995).

Установление на федеральном уровне порядка предоставления федеральными органами государственной власти, являющимися администраторами доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, указанной информации, по нашему мнению, позволит повысить качество прогнозирования доходов.

Благодарю за внимание!

Дата размещения 09.04.2008