Совершенствование финансового обеспечения муниципальных образований на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления

В целях обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо решение проблемы финансового обеспечения муниципальных образований, причем в основном на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Актуальность данной задачи определяется, в частности, окончанием переходного периода реализации Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон). С 1 января 2009 г. органы местного самоуправления более 24 тыс. муниципальных образований обязаны начать исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения, а также самостоятельно исполнять возложенные на них бюджетные и налоговые полномочия, в том числе формировать и исполнять собственные местные бюджеты.
Правовая основа для осуществления оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заложена в статье 18.1 Федерального закона и Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в котором установлена система показателей для оценки комплексного решения вышеназванных задач муниципальными образованиями. При этом данными показателями охвачены все основные отрасли экономики и социальной сферы муниципальных образований (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, коммунальная инфраструктура, малый бизнес, территориальное планирование).
В связи с этим, очевидно, что поставлена глобальная цель-оценка повышения социально-экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления для стимулирования реформ в отраслях социальной сферы муниципальных образований и внедрения прогрессивных методов управления по всем направлениям деятельности органов местного самоуправления.
В частности, важнейшим направлением повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления может стать использование средств Инвестиционного фонда, предусматривающего частно-государственное партнерство при строительстве крупных объектов, создание условий для «подъема» ведущих отраслей регионов, жилищно- коммунального комплекса, развития малого и среднего предпринимательства. Это станет в большей степени реально для экономики муниципальных образований при снижении минимальной стоимости оценки инвестиционного проекта (например, с 5 млрд. руб. до 2 млрд.руб) для финансирования его за счет средств Инвестиционного фонда.
Не менее важно повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления при реализации социальной политики государства. В 2007г. по данным Минфина России большинство полномочий субъектов Российской Федерации, переданных органам местного самоуправления, относится к социальной сфере. В 70 регионах социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, переданы органам местного самоуправления.
Однако по-прежнему переданные государственные полномочия не в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами. По данным Счетной палаты РФ в 2007 г. местным бюджетам недоставало средств на исполнение ряда переданных государственных полномочий в республике Карелия, Алтай, Самарской, Ивановской и Мурманской областях. Так, в Мурманской области органам местного самоуправления недоставало 17 млн. руб. на регистрацию актов гражданского состояния и 14,5 млн. руб. - на расходы по администрированию переданных госполномочий.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной степени зависит от применения ими принципов и процедур управления, ориентированных на достижение конечного результата, разработки и внедрения административных регламентов в органах местного самоуправления и стандартов предоставления муниципальных услуг, оптимизацию функций органов местного самоуправления, в том числе контрольно-надзорных, формирование в муниципальных образованиях необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения для развития местного самоуправления.
Повышение социально-экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без создания эффективной системы управления муниципальными финансами. В этих целях Правительству Российской Федерации поручено разработать и утвердить до 1 сентября 2008г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.
Полагаем, что на федеральном уровне необходимо было бы разработать и методические рекомендации для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусматривающие расчет показателей (в том числе дополнительных) для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также проведению социологических опросов населения по вопросу удовлетворенности граждан качеством и полнотой оказываемых им социальных услуг. Объективная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления позволит субъектам Российской Федерации справедливо распределять гранты между муниципальными образованиями в целях поощрения достижения наилучших значений показателей.
Основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривающему повышение эффективности расходования бюджетных средств, усиление ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров, является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
По данным Минфина России за 2007 год в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2007 году, 59 % исполнены с профицитом, 36 % - с дефицитом и 5 % сбалансированы по доходам и расходам.
Наличие значительной доли профицитных бюджетов не свидетельствует о достаточности доходов местных бюджетов для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Следует также иметь, в виду, что наличие допустимого уровня кредиторской задолженности по отношению к общему объему фактических расходов местных бюджетов, по данным Минфина РФ на 1 января 2008г. в размере 1,8 %, не свидетельствует о достоверной величине профицита местных бюджетов. Так, в ряде субъектов Российской Федерации этот показатель значительно выше, чем в среднем по местным бюджетам Российской Федерации - в Ульяновской области (20,3%), в Иркутской области (13,7%), Сахалинской области( 14,%) к общему объему расходов местных бюджетов.
В большинстве случаев профицит местных бюджетов формируется за счет переходящих остатков средств местных бюджетов, зачисляемых в их доходы в очередном финансовом году. Обусловлено это тем, что перечисление субсидий из федерального бюджета бюджетам нижестоящих уровней осуществляется в середине или в конце финансового года и данные средства не могут быть освоены муниципальными образованиями в текущем году.
Однако основной причиной формирования профицита местных бюджетов является то, что на конец 2007года 78 % поселений передали на основе соглашений свои полномочия по решению вопросов местного значения муниципальным районам и 95 % вновь образованных поселений решали лишь такие вопросы местного значения, как организация благоустройства территории, освещения улиц, вывоза бытовых отходов и других наименее затратных вопросов местного значения.
Важно также отметить, что мониторинг финансового положения муниципальных образований проводится Минфином России на основе данных годового отчета об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В этих данных отражаются только фактических произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.
Данные обстоятельства искажают реальную потребность муниципальных образований в дополнительных доходных источниках, что станет более очевидно после окончания переходного периода, когда органы местного самоуправления всех поселений, включая вновь образованные поселения, будут обязаны выполнять собственные полномочия в полном объеме.
Кроме того, отсутствие методик и нормативов для расчета объема большинства расходных обязательств муниципальных образований приводит к тому, что сводные реестры расходных обязательств муниципальных образований, формируемые субъектами Российской Федерации, не позволяют дать объективную оценку объектов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр расходных обязательств муниципальных образований.
Все это не позволяет сделать вывод о том, что расходные обязательства муниципальных образований по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками. Например, в городе Краснодар в 2008 г. необходимо в 10 раз больше по сравнению с имеющимися средств для полного и качественного исполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий.
При оценке реального финансового положения муниципальных образований основным инструментом может служить обоснованное определение объема расходных обязательств муниципальных образований в отношении всех видов предоставляемых населению общественных услуг. В субъектах Российской Федерации эта задача решается путем разработки методик оценки объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов, по подготовке регламентов и стандартов оказания государственных и муниципальных услуг, методических материалов по оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления.
Так, в Астраханской области подобная методика была разработана и использована при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов на 2008год. Это позволило сократить средний уровень расчетной несбалансированности местных бюджетов с 16,4% до 11%.
Вместе с тем, необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации для органов местного самоуправления по определению объема расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением вопросов местного значения, установлению регламентов и стандартов оказания муниципальных услуг, порядку формирования муниципальных заданий.
В период с 2005 по 2007 годов существлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. В 2007 году по данным Минфина России расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд. руб. или на 27,9 процентов по сравнению с 2006 годом.
В связи с этим, а также за счет сохранения прежних доходных источников местных бюджетов реальное финансовое положение большинства муниципальных образований в 2006-2007 годах ухудшилось, о чем свидетельствует передача большинством поселений своих полномочий муниципальным районам.
По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2007году, также как и в 2006году, муниципальные образования испытывали недостаток финансовых средств на реализацию отдельных расходных обязательств - на регистрацию граждан по месту пребывания и месту жительства в населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; на ведение похозяйственной документации в поселениях; на оказание мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений для реализации их права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности и других.
Отсутствие средств в местных бюджетах для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня не позволит, как установлено, подготовить проект схемы территориального планирования Российской Федерации до 1 сентября 2009года. По данным Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2008г. документы территориального планирования утверждены менее чем в 4 тыс. (13 процентах ) муниципальных образований.
В связи с повышением с 1 января 2009 г. минимального размера оплаты труда до 4330 руб. в месяц и переходом к отраслевым системам оплаты труда, необходимы дополнительные финансовые средства для исполнения соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в июне 2008г. в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов», на 6 млрд. руб. уменьшены дотации на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации, предназначенные для повышения заработной платы работникам бюджетных организаций.
В современных условиях исполнение расходных обязательств муниципальных образований обеспечивается в основном за счет предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации.
По данным Минфина России за 2007год из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2007 году, только в 16,6 % местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 процентов. В 64,4 % местных бюджетов указанная доля составляла более 50 %, в том числе в 47,6 % местных бюджетов - свыше 70 процентов.
Следовательно, начиная с 200 года большинство муниципальных образований подпадут под установленную Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) систему ограничений в зависимости от доли получаемой финансовой помощи.
В связи с этим, предлагается увеличить, предусмотренную в Кодексе, долю финансовой помощи, предоставляемую местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, при превышении которой органы местного самоуправления не смогут самостоятельно устанавливать расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, с 10% до 20%. Кроме того, целесообразно определять указанную долю финансовой помощи без учета целевых поступлений из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами, а также субсидий из Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
С целью обеспечения ясности и прозрачности установленной Кодексом системы ограничений субъекты Российской Федерации должны разработать и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие процедурные вопросы, связанные с такими ограничениями.
Наряду с этим, и сами регионы должны разрабатывать меры по сокращению расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления. Например, в Ростовской области разработана и с 2005г. внедрена комплексная методика определения штатной численности и формирования организационных структур государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В условиях окончания переходного периода важно создать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, к росту налогового потенциала соответствующих территорий, к повышению собираемости местных налогов, в частности, путем увеличения доли установленных Кодексом межбюджетных трансфертов из регионального бюджета при превышающей средний уровень доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования.
Кроме того, в Кодексе необходимо предусмотреть в соответствии с реальными расходными обязательствами муниципальных образований увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это необходимо в том числе и потому, что система ограничений Кодекса, о которой говорилось выше, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
В 2007 году, по данным Минфина России, налоговые доходы составляли 45,1 процентов (517 млрд. руб.) в структуре доходов местных бюджетов, основную долю занимал налог на доходы физических лиц –66,8 процентов. При этом местные налоги составляли лишь 12,3 процентов (63,7 млрд. руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог-11,3 процентов, налог на имущество физических лиц-1,1 процент.
В связи с этим, важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье- гражданам России» необходимо принятие проекта федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
В этих целях необходимо создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, что потребует софинансирования из бюджетов всех уровней. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане – графике реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье- гражданам России". Однако сроки их реализации продлены, так как введение местного налога на недвижимость отложено до 2011года.
В настоящее время назрела необходимость рассмотреть вопрос об увеличении на 1,5 процента размера ставки налога на прибыль организаций,, налоговые поступления по которой зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты, за счет уменьшения поступлений от налога на прибыль организаций, зачисляемой в федеральной бюджет. Это составит примерно 150 млрд.рублей.
Данное предложение особенно актуально в условиях принятия Государственной Думой федеральных законов о введении дополнительных налоговых вычетов по ряду налогов (налогу на прибыль организаций, НДФЛ и другим) в целях обеспечения вклада в «человеческий капитал», но приводящее к выпадающим доходам региональных и местных бюджетов в размере более 50 млрд. руб.
Другим направлением должна стать модернизация земельного налога. Значительное число земель, которые могли бы служить источниками доходов местных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений об установлении льгот по уплате земельного налога. При этом часть земель не учитывается как объект налогообложения, в том числе в связи с незавершенностью работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, отсутствием в государственном земельном кадастре сведений по значительному количеству фактически используемых земельных участков (например, под домами многоэтажной либо индивидуальной жилой застройки).
В связи с этим, необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по этим налогам, установленным на федеральном уровне, или ввести компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам и сборам.
Наряду с этим необходимо обеспечить оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, а также рассмотреть вопрос об установлении минимальной ставки налога на землю. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст стимулы для вовлечения их в хозяйственный оборот.
Некоторыми субъектами Российской Федерации вносятся предложения о продлении положений Кодекса, которые были введены в качестве норм временного действия специально для переходного периода реализации Федерального закона . Однако полагаем, что некоторые из предлагаемых рядом субъектов Российской Федерации предложений не следует вносить в Бюджетный кодекс.
В частности, предлагается использование лишь дополнительных (дифференцированных), а не единых (постоянных) и дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов. Обосновывается это возможным увеличением дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и необходимостью увеличения объема финансовых средств на ее выравнивание в данном субъекте Российской Федерации.
Однако достаточная степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований может быть достигнута за счет эффективного применения режима « отрицательного трансферта».
Установление не единых (постоянных), а дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов означает «отход» от основного принципа реформы межбюджетных отношений - закрепление за местными бюджетами, в первую очередь бюджетами поселений, налоговых доходов по постоянным нормативам отчислений в целях стимулирования повышения налогового потенциала данных территорий. Кроме того, не обеспечивается «прозрачность» состава и уровня налоговых доходов местных бюджетов.
Кроме того, предлагается закрепить на постоянной основе введенную на переходный период норму, позволяющую устанавливать в пределах суммы нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации для бюджетов муниципальных районов и поселений, иные единые нормативы отчислений налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.
Предлагается также закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта Российской Федерации применять режим « отрицательного трансферта» при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, превышающего не менее чем в 1,3 раза (а не в 2 раза как установлено нормами Бюджетного кодекса) средний уровень доходов в расчете на одного жителя по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации .
Наряду с вышеназванными правовыми нормами предлагается предоставить право субъектам Российской Федерации замещать любые дотации бюджетам муниципальных образований нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Введение вышеназванных норм на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. После введения в действие Федерального закона в полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Реализация вышеназванных предложений приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования. Кроме того, установление не единых (постоянных) нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в размере 10 процентов и в бюджеты муниципальных районов в размере 20 процентов означает «отход» от основного принципа реформы межбюджетных отношений - закрепление за местными бюджетами, в первую очередь бюджетами поселений, налоговых доходов по постоянным нормативам отчислений в целях стимулирования повышения налогового потенциала данных территорий. Вместе с тем, данное предложение не способствует реализации метода среднесрочного бюджетного планирования, требующего стабильности доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2009-2011 годах отмечается, что не всегда органами государственной власти субъектов Федерации соблюдается установленный Бюджетным кодексом принцип закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Также отмечается, что с трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования»
В ряде субъектов Российской Федерации государственными органами исполнительной власти ранее были созданы финансовые органы, которые осуществляли организацию исполнения не только бюджета субъекта Российской Федерации, но и бюджетов всех муниципальных образований, находящихся на его территории. Продолжают вноситься законодательные инициативы, предусматривающие передачу части бюджетных полномочий финансовых органов местного самоуправления финансовым органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что не соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2009-2011 годах также отмечается, что с трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.
С 1 января 2008 года после вступления в силу статьи 9 Кодекса, предусматривающей, что отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района) органы Федерального казначейства не имеют права осуществлять взаимодействие в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований с уполномоченными органами - структурными подразделениями финансового органа субъекта Российской Федерации.
В связи с этим указанные взаимоотношения необходимо пересмотреть, соглашения с администрациями муниципальных образований - перезаключить, а лицевые счета открыть вновь образованным финансовым органам муниципальных образований, а также «перевести» те финансовые отделы, которые были ранее отделами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на уровень муниципальных образований.
Положительным примером решения данной проблемы может служить Иловлинский муниципальный район Волгоградской области. В условиях не эффективной организации исполнения местных бюджетов территориальным управлением Комитета бюджетно - финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области Иловлинским городским поселением и Качалинским сельским поселением были приняты решения о создании собственного финансового органа в структуре администрации поселения и расторжении с территориальным управлением соглашения о передаче полномочий по организации исполнения бюджета.
В целом необходимо создать законодательные, экономические и организационные условия для формирования полноценной муниципальной финансовой системы.
Важной задачей для обеспечения информационного обслуживания муниципальных образований является предоставление ФНС и ее территориальными органами финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информации о начисленных и уплаченных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов, а также сведения о налогоплательщиках, предусмотренные статьей 102 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
В виду невозможности решения указанной проблемы в полном объеме в законодательном порядке можно на современном этапе ограничиться совершенствованием ведомственных нормативных правовых актов.
Так, целесообразно осуществить дополнение пункта 3 Правил взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2004 № 410, в целях установления обязанности по предоставлению территориальными органами Федеральной налоговой службы финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой информации о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе конкретных налогоплательщиков.
Кроме того, не менее важно введение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц. Основным доходным источником местных бюджетов (более 60 процентов налоговых поступлений) является налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Однако в связи с отсутствием отчетности по НДФЛ возникают трудности в отслеживании полноты поступлений по данному налогу в местные бюджеты. При этом налоговые органы не имеют право применять меры принудительного взыскания задолженности по НДФЛ через инкассовые распоряжения.
Задолженность по НДФЛ выявляется и взыскивается налоговыми органами только в результате проводимых ими проверок (письмо ФНС России от 02.03 2007г № 215-31/5290). Это позволяет недобросовестным налоговым агентам не перечислять удержанные из доходов работников суммы НДФЛ и использовать их в хозяйственном обороте.
При этом укрупнение налоговых органов (создание межрайонных инспекций), приведшее к увеличению нагрузки на их работников, не позволяет обеспечивать 100процентный учет начисленных и уплаченных сумм по НДФЛ, что исключает возможность применения налоговых санкций к недобросовестным налоговым агентам.
Еще одной важнейшей проблемой, влияющей на эффективность деятельности органов местного самоуправления, является следующая. Проведение реформы налоговых органов в рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» отрицательно повлияло на взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными налоговыми органами, направленного на обеспечение полноты учета налоговой базы по местным налогам (земельному налогу и налогу на имущество физических лиц), повышения качества прогнозирования и планирования органами местного самоуправления доходов местных бюджетов, своевременного и полного поступления налогов в местные бюджеты.
Кроме того, в виду отдаленности центральных офисов межрайонных налоговых инспекций у налогоплательщиков возникают споры в связи с решением вопросов по результатам налоговых проверок и с исполнением обязанностей по уплате налогов, так как решение этих вопросов находится в компетенции должностных лиц межрайонных налоговых инспекций
Предложения о воссоздании территориальных налоговых органов в соответствии с территориями муниципальных образований или, по крайней мере, в муниципальных районах и городских округах, постоянно вносятся в Государственную Думы муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации.
Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием сформированной базы достоверной муниципальной статистики для анализа и прогнозирования развития муниципалитетов, нехватка которой на сегодняшний момент является одним из ключевых препятствий качественного бюджетного прогнозирования на всех уровнях. В этих целях было бы целесообразно разработать федеральный закон о муниципальнои статистическом учете.
Полагаем, что необходимо обеспечить проведение качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создание эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
Эффективное использование бюджетных средств невозможно без использования муниципального заказа. В 2007г. доля муниципального заказав расходах местных бюджетов ряда субъектов Федерации от 30 до 50 процентов. В целях совершенствования системы закупок полагаем важным разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в целях повышения эффективности использования бюджетных средств, предусматривающих совершенствование порядка формирования реестра недобросовестных поставщиков, уточнение процедур проведения аукционов, в том числе в электронной форме, установление процедур разработки и применения требований (экономических стандартов) при размещении заказов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.;
Кроме того, важно внедрение автоматизации в этой системе. Этот процесс уже начат в муниципалитетах Московской, Ульяновской и других областей и осуществляется он за счет средств местных бюджетов.
В заключение необходимо остановиться еще на одной важной задаче, решение которой необходимо для перехода к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Это формирование системы муниципального контроля. Для осуществления контроля за исполнением местных бюджетов на начало 2008г. было сформировано 7099 контрольных органов муниципальных образований, против 5545 органов в 2006г.
Однако этого еще не достаточно. Необходим отказ от устаревших законодательных норм, регламентирующих осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В этих целях целесообразно внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс.
Обозначенными проблемами трудно охватить весь спектр задач по улучшению финансового обеспечения муниципальных образований, причем в основном на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Их решение должно носить комплексный характер, при условии взаимодействия всех уровней публичной власти.

Дата размещения 10.10.2008