Агентство управления долгами российских регионов, городов, муниципалитетов

Интервью Председателя Комитета государственных заимствований города Москвы Пахомова С.Б., опубликованное в "Российской газете" (октябрь 2005г.) и газете "Коммерсантъ" №36 от 02.03.2006г.
Со статьями, посвященными данной тематике, можно ознакомиться на сайте http://www.moscowdebt.ru/publications/media/comm2006/

Экономический Совет Международной Ассамблеи столиц и крупных городов (далее - МАГ) вскоре начнет проработку вопроса о целесообразности и возможности создания при Ассоциации городов особого долгового агентства, которое могло бы успешно размещать облигационные займы от имени и для городов – членов в целях последующего финансирования местных программ развития и модернизации инфраструктуры.

В настоящее время в силу недостаточного экономического масштаба большинства заемщиков из числа регионов и муниципалитетов:

В связи с этим представляется экономически целесообразным создать в России специализированную организацию – Межрегиональное долговое агентство МАГ (Агентство) - для решения задачи привлечения заимствований городами – членами МАГ с целью удовлетворения их потребностей в финансировании региональных и муниципальных инвестиционных программ.

Миссией Агентства является консолидация ограниченных возможностей городов - членов в привлечении средств на российском рынке капитала путем выпуска крупных облигационных займов для кредитования дефицитов местных бюджетов.

Указанный механизм консолидации заимствований, фактически являющийся их секьюритизацией, расширит доступ городов – членов МАГ на финансовый рынок, снизит связанные с заимствованиями издержки и стоимость ресурсов.

В настоящее время в большинстве европейских стран сложилась эффективная система муниципальных и региональных заимствований и управления ими финансовыми институтами, которые, несмотря на узкую специализацию, стали крупнейшими и наиболее надежными эмитентами (по своему кредитному рейтингу) не только в своих странах, но и в масштабах мирового финансового рынка.

Указанные финансовые институты представляют собой учрежденные европейскими государствами и муниципалитетами банки и финансовые агентства. Функционирование подобных организаций жестко регулируется национальным законодательством, обеспечивается многоступенчатой системой финансовых гарантий, в том числе и государственных.

Учитывая опыт и позиции на рынке, можно выделить следующие финансовые институты, обеспечивающие регионам и муниципалитетам доступ к дешевым рыночным заимствованиям:

В настоящее время европейские муниципалитеты, пожалуй, за исключением крупнейших европейских столиц, предпочитают выходить на рынок внутренних и внешних заимствований консолидировано при посредничестве указанных и подобных им финансовых структур.

Идея создания такого профессионального агентства, которое размещало бы крупные ликвидные долгосрочные и дешевые займы в целях кредитования программ развития регионов и муниципалитетов России, витает в воздухе и быстро созревает в общественном мнении. Муниципалитеты и небольшие регионы испытывают в нем достаточно острую потребность - знаю на основании своего постоянного общения с их представителями, которые жалуются на недостаток средств для развития и на диктат местных банков. Хотелось бы поделиться с читателями журнала своими мыслями по этому поводу, постараться наметить ответы на некоторые очевидные вопросы и в идеале начать дискуссию по этой сложной проблеме.

Начнем с того, что доходы бюджетов значительной части регионов, городов и муниципалитетов Российской Федерации не обеспечивают необходимого объема финансовых ресурсов для решения задач их развития. Особенно в условиях, когда на них перемещаются практически все инвестиционные расходы, при одновременном сокращении средств остающихся в их распоряжении. Для многих из них практически единственным источником развития является механизм финансирования, основанный на трансфертах, дотациях, субсидиях, субвенциях и т.д. Однако, средства, полученные таким образом, как правило, идут целевым назначением на решение острых социальных проблем, т.е. фактически на текущие расходы, а не на инвестиции. В то же время, практически все инвестиционные расходы де-факто возложены на муниципалитеты, а средств в их распоряжении после осуществления реформы межбюджетных отношений остается меньше. Так Москва, например, вместо 49% собранных в 1997 году на ее территории налогов, в текущем году получила лишь 30-32% этих налогов. Ситуация аналогична и в других регионах и городах. В условиях централизации налоговых и иных доходов отказ региона от займов равносилен отказу от идеи ускорения своего экономического и социального развития.

Понимание этого определяет острую потребность городов и муниципалитетов в притоке заемного капитала с целью создания современной инфраструктуры и повышения качества жизни населения, которые являются необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности региона и предпосылками прихода туда частного капитала. Зачастую для местных властей единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, не имеющих необходимой ресурсной базы, но имеющих монопольный (местный Сбербанк) или олигопольный статус в предоставлении финансовых услуг на локальном рынке с соответствующими условиями кредитования (кредиты на срок в 1 год и очень высокие процентные ставки). В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования (облигации) использование которого позволяет привлекать финансовые ресурсы в большем объеме и на более длительные сроки. Сегодня лидеры рынка (к числу которых относиться и город Москва) привлекают ресурсы под ставку существенно ниже темпов инфляции. Так Москва в 2005 году осуществляла заимствования в рублях под 6-8 % годовых при темпах инфляции свыше 11%.

Потребность выхода на этот рынок осознается или начинает осознаваться руководителями практически всех региональных и муниципальных образований. Однако, объективно из-за небольших (по московским меркам) размеров местных бюджетов и, как следствие, нерыночных объемов займов многие регионы и муниципалитеты не могут рассчитывать на использование преимуществ фондирования на рынке облигаций.

Выход видится в создании эмиссионно- кредитного государственного агентства с особым статусом и узкими задачами. Облигации Агентства будут являться частью государственного долга, как и сейчас долг регионов и муниципалитетов является частью госдолга. Такое агентство, консолидируя и фактически секьюритизируя мелкие региональные и муниципальные займы, предоставило бы возможность регионам и муниципалитетам эффективно работать на рынке заимствований.

Какие расходы местных органов власти должны финансироваться за счет займов вообще и займов, потенциально предоставляемых таким агентством? Ответ дан действующим Бюджетным Кодексом РФ. Только инвестиционные расходы и расходы по рефинансированию существующего долга (исключая проценты по займам, которые платятся из текущих расходов). То есть финансировать дефициты местных бюджетов. На городском уровне местный законодательный орган обязан исключить возможность направления полученных от Агентства средств на реализацию коммерческих проектов, которые должны по определению финансироваться частным сектором с помощью частного капитала.

Из многочисленных бесед с представителями российских регионов, городов и муниципалитетов у меня, однако, складывается впечатление, что действительных инвестиционных программ, направленных на развитие местной инфраструктуры, в том числе жизненно важной, на местном уровне очень мало. Мысль там пока вращается вокруг так называемых "самоокупаемых" проектов, которые должен вести частный сектор с помощью частного капитала. Мы в Москве тоже переболели этой «детской болезнью» в 1997-98 году, хорошо, что в начале 1999 были приняты жесткие политические решения как о полном направлении средств займов только в городские бюджетные инфраструктурные инвестиционные программы, так и в отношении радикальной реформы нашей системы управления долгом. Кризис помог. Поэтому, без достаточно широкого развития в России действительно бюджетных инвестиционных программ местной власти, направленных на создание "общественных благ" такое агентство невозможно, да и не нужно. Ему не для чего размещать займы.

Если в агентстве есть потребность, то, как должно создаваться такое агентство? Снизу или сверху? Путем инициативы и самостоятельных действий ряда заинтересованных регионов и муниципалитетов или путем директивных действий Федерального правительства?

И мировой опыт, и наш собственный опыт создания своего агентства по управлению долгом (СГУП «Мосфинагентство»), свидетельствует о том, что необходима инициатива и проработка вопроса снизу. После процесса согласования, уточнения и корректировки, в случае соответствия "текущей политической линии" и наличия более-менее реальной перспективы решения существующей проблемы, такая инициатива может реально получить одобрение на более высоком уровне власти, что затем воплощается в официальных решениях, постановлениях и законах. Этого пути не избежать и в этом случае. Потребуется участие и согласование со стороны федеральных органов власти, что потребует и усилий и времени.

В какой форме может и должно существовать такое долговое агентство? Будет ли это действительно агентство или банк? Кто его учреждает?

У такой организации по определению должна быть жестко ограниченная сфера деятельности и жестко ограниченный круг задач. Они сводятся: к эмиссии долга и созданию базы для фондирования местных инвестиционных программ; кредитованию дефицитов бюджетов и рефинансированию долга исключительно местных органов власти, работающих с таким агентством; управлению своей ликвидностью; профессиональному управлению долгом. Во всем мире такие организации носят государственный характер и действуют на основе специально принятого законодательного акта или системы актов, устанавливающих для них особый статус и лимитирующих их деятельность. Очевидно, что такого рода решений федеральной власти не избежать и в России. Маловероятно, чтобы это было акционерное общество, созданное на паях государством и местными органами власти. Не просматривается и пути к созданию "кредитного кооператива" по скандинавскому образцу под гарантии пайщиков. Все регионы, города и муниципалитеты России крайне разнородны по своему финансово-экономическому положению, им достаточно сложно договариваться между собой и брать на себя дополнительные обязательства. Поэтому, в реальности такая организация может быть эмиссионно-кредитным государственным агентством с особым статусом узкими задачами. Из существующих госбанков никто пока не сможет выполнять эти функции. ВЭБ находится на распутье между управляющей компанией, агентством по управлению федеральным долгом, агентом по обслуживанию внешнего госдолга, банком развития и т.д. Агентство для регионов и муниципалитетов должно создаваться в идеале с чистого листа.

Появится ли новая монополия в связи с организацией агентства? Будет ли участие в нем добровольным или обязательным? Не исчезнут ли с рынка заимствований регионы и крупные муниципалитеты?

Монополии, я уверен, не будет. Агентство будет осуществлять свою деятельность в условиях конкуренции с банками за право кредитовать местные власти. Его деятельность может быть успешной только при условии более низких процентных ставок по своим собственным облигациям и, соответственно, конкурентных ставок по кредитам, предоставляемым местным органам власти.

У местных органов власти в результате появится еще один источник финансирования дефицитов своих бюджетов. Речь идет, повторяюсь, о создании учреждения, которое смогло бы секьюритизировать многочисленные мелкие кредиты местным органам власти в крупные ликвидные выпуски облигаций, размещаемых на общенациональном рынке капиталов, и снизить долговые расходы муниципалитетов и регионов. Крупнейшие регионы и города России останутся самостоятельными на рынке капиталов. Это происходит во всем мире, включая все страны, где имеются муниципальные и региональные долговые агентства. Там и регионы, и муниципалитеты имеют свободу выбора, и все эти агентства и банки существуют только потому, что они конкурентоспособны. Нигде нет такой ситуации, чтобы такие агентства на 100% обеспечили нужды местных властей своих стран. Класс региональных и муниципальных ценных бумаг в России не только не исчезнет, но к нему добавится ценные бумаги данного агентства, в основе которых находятся долговые обязательства муниципалитетов и регионов, пока на рынке капитала отсутствующих вообще.

Как быть с разнородностью регионов и муниципалитетов России? Как дифференцировать внутри секьюритизированного потока разные по кредитному качеству риски? Как быть с информационной и бюджетной прозрачностью регионов и муниципалитетов?

Это самый тяжелый вопрос, на который пока законченного ответа нет. Можно только наметить пути решения этой проблемы. Для успешной деятельности агентства по выпуску своего долга необходим достаточно высокий кредитный рейтинг. Этот рейтинг по уровню не может быть выше, чем некий усредненный рейтинг тех местных образований, которым выдаются кредиты. Т.е. качество пассивов (облигаций) будет всецело определяться качеством активов (т.е. кредитов муниципалитетам).

Как это решается на практике? На Западе - достаточно просто. Во всех странах, где успешно действуют агентства муниципального долга, рейтинг их обязательств равен рейтингу страны в целом по очень простой причине: рейтинг всех муниципалитетов и провинций без исключения равен рейтингу данной страны. Поэтому, никакой дополнительной прозрачности со стороны муниципалитетов никому не нужно, и агентства эти никаким анализом кредитных рисков тех, кого они кредитуют, не занимаются. Например, рейтинг облигаций банка БНГ в Голландии имеет категорию ААА, потому что все его кредитные операции идут только с местными органами власти, которые также имеют рейтинг ААА.

У нас в России такого пока нет. Однако, я считаю неизбежным, что в ходе продолжения реформ межбюджетных отношений, реформ органов власти на местах и в регионах, перехода всех бюджетов местных органов власти на исполнение в федеральное казначейство наступит ситуация, когда рейтинг всех местных органов власти выйдет на уровень рейтинга России и станет унифицированным. В основе высокой кредитоспособности местных органов власти в развитых западных странах лежит простой принцип, возведенный в норму закона: регион или муниципалитет не могут быть банкротом по определению. В случае затруднений немедленно вступает в действие отработанный и эффективно действующий механизм административной и финансовой интервенции со стороны вышестоящих государственных органов и бюджетов. Такой закон неизбежен и у нас.

Даже в существующих условиях можно рассчитывать на достаточно высокий рейтинг облигаций, выпускаемых агентством при условии достижения твердых договоренностей с федеральным казначейством и вошедшими в агентство регионами, городами и муниципалитетами, что средства для обслуживания и погашения кредитов, выданных местному органу власти агентством, списываются с лицевых счетов соответствующего органа власти в бесспорном порядке. Это право должно быть добровольно предоставлено местным органом власти агентству и будет являться условием получения им кредитов от агентства. В этом случае рейтинговые агентства будут понимать наличие надежного механизма доступа к средствам заемщиков и обеспечения интересов инвесторов и учитывать это обстоятельство при присвоении рейтингов займам агентства.

Теоретически уже сейчас при условии достижения твердых договоренностей с федеральным казначейством, о том что средства для обслуживания и погашения кредитов, выданных местному органу власти агентством, списываются с лицевых счетов в бесспорном порядке, можно рассчитывать на достаточно высокий и унифицированный рейтинг облигаций агентства. Главное для рейтинговых агентств в этих случаях - наличие средств и надежность механизма доступа к ним. Поэтому участие федеральных органов власти в этом проекте обязательно.

Я не вижу ничего страшного в создании ситуации, когда по своим долгам надо платить в бесспорном порядке. Принцип списания в бесспорном порядке со счетов местных властей средств в погашение долга, который вдруг решают не платить, очень дисциплинирует и вразумляет. Хочешь получать дешевые и длинные деньги взаймы, будь любезен добровольно принимать на себя ряд обязательств и будь готов к тому, что придется по этим обязательствам отвечать. Бюджетный Кодекс, кстати, достаточно разумно ограничивает займы местных властей, поэтому ситуация, когда нечем будет платить зарплату, поскольку надо платить проценты по займам, не реальна. Проценты должны, как и зарплата, быть предусмотрены в текущих расходах бюджета соответствующего года и стать местным законом после одобрения бюджета местным парламентом. Основную сумму при погашении (в случае соблюдения нормативов БК) достаточно легко рефинансировать. Поэтому надежный, прозрачный и понятный для инвесторов механизм обеспечения выплат со стороны регионов и муниципалитетов своих долгов такому агентству, чтобы оно расплатилось по своим облигациям, делает, на мой взгляд, излишним механизм солидарных гарантий в случае с федеральным агентством. Если же какие-то регионы, города и муниципалитеты создадут добровольное общество взаимного кредита, которое будет выпускать облигации, то тогда солидарные гарантии абсолютно необходимы. В Швеции, кстати, так и начинало свою деятельность агентство Kommuninvest, когда несколько муниципалитетов общины Оребро создали консорциум по совместному выпуску долговых обязательств для целей своего развития.

Какова связь между займами агентства и потребностями регионов, городов и муниципалитетов в финансировании?

Регионам, городам и муниципалитетам нужны среднесрочные и долгосрочные займы для развития. Агентство, в принципе, не должно кредитовать кассовые разрывы местных бюджетов. Поэтому на первой стадии необходимо провести элементарную работу по консолидации инвестиционных программ регионов и муниципалитетов, которые планируются к финансированию за счет займов. Затем консолидировать их для начала в 3, 5 и 7 летние выпуски облигаций агентства по 3-5 млрд. рублей каждый. Затем выдать на аналогичных по времени условиях и с минимальной дополнительной маржой эти средства в кредит городам и муниципалитетам, пользующимся услугами агентства. Привязка активов к пассивам по срокам должна, в идеале, соблюдаться. Гарантом доступа к лицевым счетам заемщиков должно выступить федеральное казначейство. Регионы, города и муниципалитеты должны иметь возможность в случае избытка бюджетных доходов досрочно погасить кредиты, агентство в таких случаях должно активно управлять долгом, в какие-то периоды и откупая долг досрочно. По нашей оценке консолидировать такие программы в объеме 15-20 млрд. рублей на первых порах в России вполне возможно.

Несколько слов по вопросам общего характера, связанным со статусом долга агентства, условиями кредитования городов и муниципалитетов, обеспечением обязательств агентства. Облигации агентства неизбежно будут частью госдолга России, как сейчас долг регионов и муниципалитетов является частью госдолга. Такое агентство в российских условиях может быть только государственным. Но это не будет госорган власти или регулятор рынка. Принципиально менять наше законодательство, я считаю, по этому поводу не придется. Необходим единственный правовой акт, устанавливающий особый, исключительный статус, цели и характер деятельности такого государственного агентства. Примеры таких особых правовых актов уже есть - Президентский указ 1992 года, устанавливающий особый статус ВЭБа, Президентский указ 1997 года, регулировавший доступ регионов на рынок внешних заимствований. По функциям долговое агентство будет фактически банком развития для регионов, городов и муниципалитетов России.

Коренным отличием подхода Агентства к финансированию городов – членов МАГ от банковского кредитования является принцип единой ставки кредитования дефицитов их бюджетов для всех городов, сотрудничающих с Агентством. Принцип «выше риск - выше ставка» здесь неприменим. Наиболее остро нуждающиеся в развитии города и муниципалитеты - наиболее рискованны с точки зрения классического банковского кредитования. Для покрытия расходов на содержание и внутреннее развитие Агентства должна быть установлена твердая маржа над стоимостью привлечения средств от размещения своих облигаций, которая не будет превышать 1%.

При тесном взаимодействии с федеральным казначейством (где неизбежно будут на исполнении все региональные и местные бюджеты, включая, очевидно и московский) и с принципом бесспорного списания средств на обслуживание и погашение долга с лицевых счетов регионов и муниципалитетов никаких особых дополнительных гарантий по обязательствам самого агентства уже не нужно. Подписывая с ним кредитный договор, местная власть уже отвечает по нему всем своим имуществом. Когда мы от имени города Москвы подписываем кредитные договоры, банки-кредиторы никаких дополнительных гарантий и залогов с нас не требуют. А наши облигации никем дополнительно не гарантированы и обеспечиваются только общими обязательствами московского бюджета и всем городским имуществом. Кстати, у голландского банка БНГ, кредитующего исключительно местные органы власти, никаких государственных гарантий по его собственным облигациям нет, никаких гарантий от муниципалитетов и регионов банк не требует, а рейтинг его долговых обязательств наивысший из возможных - ААА.