Об актуальных проблемах межбюджетных отношений в процессе взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований
А.Н.Домбровский, первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов
В ходе развития налоговой реформы и реформирования бюджетного процесса 2000- 2005 гг. наблюдались тревожные тенденции, отрицательно влиявшие на развитие межбюджетных отношений и сбалансированность местных бюджетов. Во-первых, сократилась налоговая база в связи с отменой или понижением ставок многих видов налогов. Во-вторых, произошло перераспределение полученных доходов в пользу федерального и региональных бюджетов, особенно от «легкособираемых» налогов (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на имущество организаций и др.). Наконец, сократилась самостоятельность муниципальных образований в возможности изыскивать дополнительные доходы в бюджет.
Налоговая реформа 2000-2005 гг., имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались.
По большинству федеральных и региональных налогов нормативы отчислений между федеральным, региональными и местными бюджетами отражались ежегодно в законах Российской Федерации о федеральном бюджете и региональных законах о региональном бюджете на соответствующий финансовый год. И перераспределение сумм поступающих налогов с каждым годом шло не в пользу местных бюджетов.
В целях достижения сбалансированности местных бюджетов, предсказуемости развития межбюджетных отношений, возможности долгосрочного и достоверного планирования доходных источников бюджетов назрела необходимость отразить на долгосрочную перспективу в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормативы отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
Позитивное влияние на развитие межбюджетных отношений между уровнями власти в Российской Федерации оказало частичное вступление в силу с 01.01.2006 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятие с 01.01.2006 поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений. В результате этого на федеральном и региональных уровнях установлены стабильные доходные источники бюджетов муниципальных образований.
Согласно статье 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты» законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений, муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.
Например, бюджет муниципального образования город Краснодар на 2007 год составлялся с учетом статьи 11.2 «Налоговые доходы бюджетов городских округов» Закона Краснодарского края «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае». Данная статья гласит, что в бюджеты городских округов, в том числе и в бюджет муниципального образования город Краснодар, зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
-налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации,- по нормативу 5 процентов;
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 30 процентов;
- единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 процентов;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 90 процентов;
- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения ряда юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов.
- транспортного налога - по нормативу 10 процентов;
- земельного налога - по нормативу 100 процентов;
- налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.
Согласно статье 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в соответствии с настоящим Кодексом в бюджет субъекта Российской Федерации.
Так, законом Краснодарского края «О краевом бюджете на 2007 год» для муниципального образования город Краснодар установлен дополнительный норматив отчисления в бюджет города от налога на доходы физических лиц в 2007 году в размере 4,93 процентов. Для сравнения, в 2006 году значение этого норматива было 5,13 процентов.
Введение фиксированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов на долгосрочной основе позволило администрациям муниципальных образований, в целом, и администрации муниципального образования город Краснодар, в частности, планировать доходные источники местных бюджетов более достоверно на долговременной основе, сбалансировать бюджеты, более успешно выполнять свои полномочия.
Тем не менее, для большей сбалансированности местных бюджетов, повышения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и побуждения большей заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогооблагаемой базы и развития производства продукции, работ и услуг на территориях муниципальных образований, законами субъектов Российской Федерации необходимо дополнительно закрепить за местными бюджетами нормативы отчислений от следующих налогов:
1. Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения:
- в бюджеты поселений - по нормативу 25 процентов;
- в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 20 процентов;
- в бюджеты городских округов - по нормативу 45 процентов.
2. Налог на имущество организаций:
- в бюджеты поселений - по нормативу 25 процентов;
- в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 25 процентов;
- в бюджеты городских округов - по нормативу 50 процентов.
3. Транспортный налог:
- в бюджеты поселений - по нормативу 25 процентов;
- в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 25 процентов;
- в бюджеты городских округов - по нормативу 50 процентов.
Закрепление дополнительных доходных источников за местными бюджетами позволит дополнительно привлечь доходов в бюджет муниципального образования город Краснодар в сумме 1 млрд. 230 млн. рублей, в том числе от поступления:
- единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 320,0 млн. рублей;
- налога на имущество организаций - 760,0 млн. рублей;
- транспортного налога- 150,0 млн. рублей.
II. В части расходов бюджета
1. Финансовое обеспечение полномочий муниципального образования город Краснодар по решению вопросов местного значения – одна из важнейших проблем в условиях изменения межбюджетных отношений. На территории муниципального образования город Краснодар собирается 34 % от собственных доходов консолидированного бюджета Краснодарского края. Вместе с тем Краснодар - город-донор превратился в город дотационный. На выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования город Краснодар из краевого бюджета в последнее время перечислялись в местный бюджет дотации. Так, в 2003 году поступило 100,0 млн. рублей, 2006 году – 39,2 млн. рублей, на 2007 год запланировано 34,2 млн. рублей.
Последнее время растет зависимость местного бюджета от краевого. Значительную долю средств бюджета муниципального образования город Краснодар составляют безвозмездные поступления из краевого бюджета: в 2006 году их доля в объеме доходов составила 32 %, на 2007 год утверждено 26,6%. Большая часть этих средств не предназначена для финансовой поддержки муниципального образования, а направляется на обеспечение финансирования переданных полномочий краевого бюджета, а также на реализацию федеральных и краевых законов и программ. Кроме того, город вынужден отвлекать собственные бюджетные средства в связи с реализацией краевых целевых программ, так как условием получения субсидий из краевого бюджета на реализацию мероприятий, предусмотренных краевыми целевыми программами, является утверждение в местном бюджете средств на софинансирование указанных программ в объемах, предусмотренных соответствующими целевыми программами.
Собственная доходная база бюджета муниципального образования город Краснодар не в полной мере обеспечивает потребность в средствах при решении вопросов местного значения. Из года в год при формировании местного бюджета в первую очередь обеспечиваются расходы на оплату труда с начислениями и прочими выплатами, коммунальных услуг, питания, медикаментов. Причем доля перечисленных первоочередных расходов ежегодно растет в ущерб другим направлениям расходов бюджета. Не в полном объеме, а исходя из имеющихся финансовых возможностей, выделяются средства на капитальный ремонт объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, где высока степень изношенности сетей и объектов коммунальной инфраструктуры, требует капитального ремонта муниципальный жилищный фонд. При таком финансировании темпы разрушения коммунальной инфраструктуры выше темпов ее восстановления. Остро стоит вопрос с оснащением современным оборудованием образовательных и медицинских учреждений, на закупку которого также не хватает средств. Лечебные учреждения, особенно поликлиническое звено, не имеют необходимого диагностического оборудования. Средств недостаточно на ремонт и поддержание в приличном состоянии дорог, улиц и уличного освещения, содержание придомовых территорий, водопроводов, систем канализации и водостоков, уборку бытового и промышленного мусора и отходов. Собственная доходная база местного бюджета не может обеспечить в полной мере выполнение задач по инвестиционной и инновационной деятельности, новому строительству, реконструкции и модернизации объектов городского хозяйства. Особенно актуальной обеспеченность местных бюджетов становится в городах, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, где социально-культурная сфера и городское хозяйство несут усиленную нагрузку.
Важным направлением деятельности городской власти является создание благоприятных условий жизни граждан. В целях сохранения благосостояния отдельных категорий жителей города, местная власть добровольно приняла на себя финансирование некоторых социально важных направлений. В связи с проведением реформы ЖКХ ежегодно растут расходы населения на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, что приводит к снижению жизненного уровня социально незащищенных слоев населения, многодетных семей.
Для поддержания социальной стабильности в городе и оказания социальной поддержки этой категории граждан городской Думой Краснодара приняты решения о льготах при оплате жилищно-коммунальных услуг для многодетных семей и снижении в городе Краснодаре стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи с 22 процентов до 15 для малообеспеченных слоев населения и до 10 процентов для многодетных семей. На реализацию указанных мер социальной поддержки в местном бюджете запланировано на 2007 год 20 млн. рублей. Также Почетным гражданам города выплачиваются денежные компенсации на оплату жилищно-коммунальных услуг в сумме 3 тыс. рублей ежемесячно. На эти цели в бюджете муниципального образования город Краснодар предусмотрено полмиллиона рублей.
2. В соответствии со статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, устанавливающей, что до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование органов внутренних дел, производится из соответствующих бюджетов, за счет средств местного бюджета содержится дополнительная численность милиции общественной безопасности, веденная нормативными актами главы муниципального образования город Краснодар, а также финансируются расходы на материально-техническое оснащение подразделений городского УВД в рамках целевой программы.
Не урегулированным остается вопрос о порядке финансирования медицинских вытрезвителей.
Деятельность данного подразделения милиции общественной безопасности регулируется приказом МВД СССР от 30 мая 1985 года № 106, согласно которому, а также совместному письму Министерства финансов СССР №14 от 25.01.1988 и Министерства внутренних дел СССР № 1/342 от 25.01.1988 установлен следующий порядок финансирования медицинских вытрезвителей:
1. Суммы, взысканные с лиц, помещенных на вытрезвление, перечисляются медицинскими вытрезвителями в доход краевых, областных бюджетов.
2. Финансирование расходов на содержание медицинских вытрезвителей производится краевыми финансовыми управлениями через соответствующие МВД, УВД в соответствии с утвержденной сметой расходов.
Такой порядок финансирования существовал в крае до 1992 года, а в 1992 году совместным письмом департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края и управления внутренних дел Краснодарского края содержание медицинских вытрезвителей было передано с краевого бюджета на местные бюджеты. В 1995 году медицинский вытрезвитель был переведен на самоокупаемость и прекратил перечисление в бюджет платы с лиц, помещенных на вытрезвление. С 1997 и до 2006 года для медицинского вытрезвителя из городского бюджета ежегодно выделялась дотация, размер которой определялся с учетом финансовых возможностей местного бюджета.
Однако, в связи с тем, что финансирование подразделений органов внутренних дел на самоокупаемости противоречит действующему законодательству, и в целях сохранения деятельности медицинского вытрезвителя, как единственного в городе места временной изоляции пьяных граждан и важного звена профилактики правонарушений, в 2006 году администрацией муниципального образования город Краснодар по согласованию с администрацией Краснодарского края и департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края было принято решение о содержании медицинского вытрезвителя за счет средств местного бюджета, и перечислении платы с лиц, помещенных в медицинский вытрезвитель, в доход местного бюджета.
Однако, Министерством финансов РФ в письме от 26.04.2006 № 02-05-03-989, были даны разъяснения, согласно которым в соответствии с Положением о медицинском вытрезвителе, утвержденным приказом МВД СССР от 30 мая 1985 года № 106, сумма, взыскиваемая с граждан за содержание в медицинских вытрезвителях, подлежит зачислению в бюджет субъекта РФ.
В результате сложилась ситуация, в которой суммы, взыскиваемые с граждан за содержание в медицинском вытрезвителе, Федеральным казначейством отражаются на невыясненных поступлениях, то есть плата не поступает в местный бюджет, а администратор дохода – городское УВД не получает выписки из лицевого счета, в связи с чем у медицинского вытрезвителя отсутствует возможность контроля за перечислением должниками платы.
По мнению департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края средства, взыскиваемые с граждан медицинским вытрезвителем, являются компенсацией затрат местного бюджета и должны зачисляться в доход местного бюджета по кодам бюджетной классификации предложенным краевым департаментом, что не противоречит порядку зачисления доходов на территории Краснодарского края.
Однако Управление Федерального казначейства по Краснодарскому краю с позицией департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края не согласно и вопрос о зачислении платы с лиц, помещенных в медицинский вытрезвитель, остается нерешенным - суммы, взыскиваемые с граждан за содержание в медицинском вытрезвителе, остаются на невыясненных поступлениях, а местный бюджет только за 2006 год недополучил более 1,3 млн.рублей.
3. При реализации национального проекта «Здоровье» возникает проблема в части определения источника финансирования средств на выплату отпускных врачам и медицинским сестрам первичного медико-санитарного звена, а также других выплат, связанных с увеличением среднего заработка работника.
Постановлениями Правительства РФ от 30.12.2005 №851 «О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медицинскую помощь…» и Правительства РФ от 28.12.2006 №825 «О порядке финансового обеспечения в 2007 году расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медицинскую помощь…», за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам ОМС, установлены денежные выплаты в размере 10,0 тыс. рублей в месяц для врача-терапевта участкового, врача общей практики и 5,0 тыс. рублей для медицинской сестры участковой, медицинской сестры врача общей практики. При выполнении указанных Постановлений в учреждениях здравоохранения возникли дополнительные расходы, связанные с выплатами отпускных медицинским работникам, а также других выплат, исчисляемых из среднего заработка работника, не обеспеченные финансовыми средствами (в 2006 году в сумме 12 млн. рублей, в 2007 году около 14 млн. рублей). До настоящего времени администрацией Краснодарского края (в лице департамента здравоохранения Краснодарского края) не урегулирован вопрос с соответствующими федеральными структурами по определению источника финансирования учреждений здравоохранения на дополнительные расходы, связанные с выплатами отпускных медицинским работникам, а также других выплат, исчисляемых из среднего заработка работника. Дата размещения 27.02.2007
|
