Новые Законы, организации и отношения в системе ЖКХ

Номера законов в статье «Новые организации в сфере ЖКХ» на части

№152-ФЗ от 02.07.2010 « О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты РФ,

№166-ФЗ от 22.07.2010 « О внесении изменений в ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»

№190-ФЗ от 27.07.2010 «О теплоснабжении».

№191-ФЗ от 27.07.2010 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О теплоснабжении»

Совершенствование сферы ЖКХ на основе законодательного ее регулирования - важнейший фактор прогресса. В весеннюю сессию 2010 года Государственной Думой внесен значительный вклад в развитие законодательства, регулирующего жилищные отношения. Так, приняты Федеральный закон от 02.07.2010 №152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №152-ФЗ), Федеральный закон от 22.07.2010 №166-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» (далее - Федеральный закон №166-ФЗ) и другие.

Трудно переоценить для развития данной области законодательства значение Федерального закона №152-ФЗ. Он призван упростить заключение концессионных соглашений, в том числе, соглашений, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также обеспечить баланс интересов концессионера и концедента.
Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ « О концессионных соглашениях» концедент - это Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. С другой стороны, концессионер - это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Предлагаемые изменения будут способствовать привлечению частных инвестиций и благоприятно скажутся на темпах экономического роста и качестве реализуемых товаров и оказываемых услуг в деятельности, осуществляемой с их применением, в упрощении процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
Важно отметить, что рассматриваемым Законом вносится ряд взаимосвязанных изменений в несколько федеральных законов, кроме внесения изменений в законодательство о концессионных соглашениях. Среди них Федеральный закон от 30.12.2004 №210-ФЗ « Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Бюджетный Кодекс Российской Федерации.
Следует отметить, что действие Федерального закона №152-ФЗ распространяется на физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по концессионному соглашению, организации коммунального комплекса, а также на органы государственной власти и местного самоуправления, владеющие на правах собственности имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, и (или) осуществляющие полномочия по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам, в частности, относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, полигоны по захоронению твердых бытовых отходов и другие системы коммунальной инфраструктуры.
Концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности, при реализации инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального сектора. Несмотря на это в сфере деятельности организаций коммунального комплекса более распространены договоры аренды, в том числе, долгосрочной, устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления.
Серьезным препятствием для заключения концессионных соглашений, в частности, в коммунальном хозяйстве является неурегулированность вопроса передачи в концессию сложного имущественного комплекса. В коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняет договорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов).
Большинство организаций коммунального комплекса является унитарными предприятиями. Передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, запрещена действующим законодательством. Работу по регистрации прав собственности, владения и пользования на указанное имущество наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. В связи с этим, ля оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство вносятся поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.
Федеральным законом №152-ФЗ вносятся также изменения в законодательство, позволяющие заключать концессионные соглашения с множественными концедентами. Такая необходимость возникает, например, в случае если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов Российской Федерации.
В настоящее время действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.
Так, Федеральным законом №152-ФЗ устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения.
При этом нарушение указанных обязательств, а также нарушение сроков передачи имущества концессионеру являются существенными условиями нарушения концессионного соглашения, которое в этих случаях может быть расторгнуто или изменено по вине концедента.
При досрочном расторжении концессионного соглашения Федеральным законом №152-ФЗ устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса. Если иное не предусмотрено соглашением сторон, указанный срок составляет один год, если соглашение расторгнуто по вине концессионера и три года - по вине концедента.
Полагаем, что необходимо было бы в большей мере соблюсти равноправие сторон концессионного соглашения, установив одинаковый срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества.
Также для повышения привлекательности концессионных соглашений, упрощается процедура перемены лиц по концессионному соглашению, допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута.
При передаче в залог прав по концессионному соглашению, осуществляемой по согласованию с концедентом, залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером обязательств по договорам, обеспечением исполнения обязательств по которым является залог прав по концессионному соглашению (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, обязательным условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять обязательства концессионера по договорам с кредиторами, обеспечением исполнения обязательств по которым является право концессионера по концессионному соглашению).
Упрощение процедуры передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута обеспечивает возможность своевременного исполнения концессионером обязательств по строительству (реконструкции) объектов, предусмотренных концессионным соглашением.
Действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения. .
Следует отметить, что Федеральным законом №152-ФЗ устанавливаются особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий, связанные с его спецификой. В связи с тем, что гарантом по договору о предоставлении гарантии и концедентом по концессионному соглашению является одно и то же лицо, устанавливаются следующие особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий:
- солидарная ответственность концедента по обеспеченному им обязательству концессионера;
- отсутствие права требования концедента к концессионеру о возмещении сумм, уплаченных концедентом по государственной или муниципальной гарантии при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера;
- объект концессионного соглашения (недвижимое имущество), создаваемое концессионером при реализации концессионных соглашений может являться обеспечением по предоставляемым концедентом государственным и муниципальным гарантиям.
При этом учитываются следующие особенности, возникающие в случае, если при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионер предоставляет потребителям товары, работы, услуги по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом регулируемых надбавок к ценам (тарифам) , т.е при регулируемом виде деятельности):
- выручка, получаемая концессионером в результате деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, устанавливается регулирующими органами, во многих случаях непосредственно концедентами;
- инвестиционные программы регулируемых организаций утверждаются, как правило, на период регулирования тарифов, но не более чем на 5 лет;
- инвестиционная деятельность осуществляется в течение всего срока концессионного соглашения, в результате чего на момент окончания срока действия концессионного соглашения у концедента будут существовать обязательства по возмещению стоимости строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения;
- инвестиционные программы и тарифы регулируемых организаций регулярно корректируются с учетом изменения экономической ситуации, что приводит к необходимости корректировки концессионных соглашений;
- зачастую на момент заключения концессионного соглашения отсутствует достоверная информация о составе имущества и его состоянии.
Кроме того, в целях развития конкуренции за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения, а также уточняется порядок трансформации в концессионные соглашения договоров аренды, заключенных на долгосточный период и предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.
Как уже говорилось, Федеральным законом №152-ФЗ вносятся изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом, по согласованию с регулирующими органами, в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.
Устанавливается также возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод регулирования обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3 - 5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.
Федеральным законом №152-ФЗ вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс) в части дополнения перечня безвозмездных поступлений бюджетов поступлениями в виде имущества, полученного концедентом при реализации концессионных соглашений. Также, из объема внутреннего долга Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципалитета исключаются обязательства по государственным и муниципальным гарантиям, используемым для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера при реализации концессионных соглашений. При этом перечень некоммерческих рисков и порядок предоставления гарантий будет установлен Правительством Российской Федерации.
Предлагаемые изменения обусловлены спецификой концессионных соглашений. Кроме того, в настоящее время в Бюджетном кодексе существует положение (ст. 98, 99 и 100), согласно которым в величину государственного и муниципального долга включаются выданные гарантии в полном объеме. В существующих условиях выдача гарантии по концессионному соглашению в размере контракта (концессионного соглашения) означала бы сужение возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для привлечения заемных ресурсов в связи с существующими ограничениями по объему долга, установленными ст. 106, 107 Кодекса.
Совершенствование сферы ЖКХ на основе ее законодательного регулирования осуществляется также Федеральным законом №166-ФЗ, которым предлагается внести изменения в отдельные положения Федерального закона от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ) в части, касающейся расширения перечня передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности.
Важно иметь в виду, что Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее- Фонд) является отдельной организацией в отличие от Фонда содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства, созданного в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007. № 185-ФЗ (далее- Федеральный закон № 185-ФЗ).
При этом основными задачами Фонда являются:
- оказание содействия развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, и иного строительства, а также содействия стимулированию развития рынка жилья;
- оказание содействия развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию, в том числе по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории;
- оказание содействия обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
- оказание содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления, субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса, проектным, строительным, кредитным, финансовым и иным организациям в целях координации деятельности по согласованию программ жилищного строительства, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного развития территорий с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, программами комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, программами развития объектов инфраструктуры;
-стимулирование развития энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов, создания условий для их использования в жилищном строительстве
Федеральным законом №166-ФЗ, уточняется, что Фонд направляет в межведомственный коллегиальный орган предложения об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, обосновывающие передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, как для целей жилищного строительства, так и для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры.
В связи с тем, что действующая редакция статьи 13 Федерального закона № 161-ФЗ предполагает только два способа распоряжения находящимися в федеральной собственности земельными участками, полномочия по управлению и распоряжению которыми могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно: передачу таких земельных участков в собственность или в аренду, а Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрены иные способы предоставления земельных участков для размещения объектов капитального строительства, в том числе на праве безвозмездного срочного пользования, эти положения было необходимо уточнить.
Также Федеральным законом №166-ФЗ устраняется неопределенность некоторых норм статьи 14 Федерального закона № 161-ФЗ, в связи с необходимостью соблюдения ограничений, предусмотренных пунктами 1-3 части 1 данной статьи, при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений о предоставлении земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, полномочия Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры.
Данные изменения обусловлены тем, что размещение промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, объектов инфраструктуры не может противоречить концепции развития территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и при этом должно соответствовать схемам функционального и территориального зонирования, утверждаемым в составе документов территориального планирования и правилами землепользования и застройки. Кроме того, размещение объектов инженерной инфраструктуры на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, управление и распоряжение которыми переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должно быть обусловлено необходимостью реализации программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
Следует отметить, что принятие решений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, осуществляется межведомственным коллегиальным органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, в который Фонд направляет соответствующие предложения.
Указанными изменениями в статью 14 Федерального закона № 161-ФЗ также уточняется содержание предложений Фонда и решений межведомственного коллегиального органа в случаях, когда прекращены полномочия органов государственной власти субъектов Российской федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Предусматривается, что Фонд осуществляет подготовку соответствующего предложения, а межведомственный коллегиальный орган принимает соответствующее решение для формирования имущества Фонда как в целях жилищного, так и в целях иного строительства.
Одним из новых и важных направлений развития жилищно-коммунальной сферы можно считать законодательное обеспечение механизмов саморегулировании и самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Несмотря на проводимые преобразования в данной отрасли, она остается одной их самых проблемных частей социальной инфраструктуры России, в которой одним из крупнейших блоков проблем является регулирование сферы управления недвижимостью. Руководством страны неоднократно отмечалось об угрозе всей экономической системе страны, если не удастся разрешить накопившиеся проблемы в ЖКХ.
Полагаем, что одной из причин такого положения дел является отсутствие достаточного контроля со стороны Правительства РФ, соответствующих уполномоченных органов за деятельностью структур, осуществляющих финансирование процесса реформирования ЖКХ.
Так, в соответствии с Заключением Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации и Центрального Банка России о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики за 1 квартал 2010 года отмечается следующее.
По состоянию на 31 марта 2010г. доходы от размещения временно свободных средств фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ) составили 24,6 млрд. руб. При этом в отчете Правительства следовало бы отразить сведения о доходах, полученных от размещения временно свободных средств Фонда ЖКХ и об основных направлениях их расходования.
Кроме того, по мнению Счетной палаты, в отчете Правительства РФ необходимо отражать сведения об объеме финансовой поддержки, предоставленной субъектам РФ за счет средств Фонда ЖКХ, на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства с указанием объемов долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований.
Это особенно важно в современных условиях, так как растет показатель изношенности коммунальной инфраструктуры и во многих регионах он уже превышает 60%. Поэтому очевидно, что качество жилищно-коммунальных услуг не отвечает современным требованиям, а это, в свою очередь, вызывает у населения непринятие идеи и методов начатых рыночных преобразований в данной сфере.
Современная история российского ЖКХ началась с перехода от государственной системы управления к негосударственной форме обслуживания многоквартирных домов. При этом, основным регламентирующим законом стал принятый в 2004 году и вступивший в силу 01 марта 2005 году Жилищный кодекс Российской Федерации (далее- Жилищный кодекс), которым была создана нормативно-правовая база реформирования системы ЖКХ, основанная на привлечении коммерческих структур для предоставления услуг по управлению многоквартирными домами.
Жилищным кодексом, в частности, определяется, что управляющая организация по заданию собственников помещений в многоквартирных домах в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества и предоставлять коммунальные услуги собственникам и пользующимся помещениями в этом доме лицам.
Однако в Жилищном кодексе не сформулированы признаки «надлежащего» содержания и ремонта и не приведен перечень минимального и необходимого набора работ и услуг, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации, которые позволят содержать дом в «надлежащем» состоянии. И лишь частично описана форма оформления задания собственника управляющей организации.
Фактически собственникам помещений предлагается заключать типовой договор с вольным набором услуг по управлению многоквартирным домом, причем состав услуг выбирается не собственниками, а самой управляющей организацией. При этом, законодательство не определяет порядок проведения осмотра общего имущества многоквартирного дома перед заключением договора на управление им, определения его состояния и выявления дефектов, а также не описывает порядок участия в этих процедурах представителей собственников помещений.
Тем самым одно из самых главных лиц рынка ЖКХ – управляющая компания, в Жилищном кодексе и последующих нормативно – правовых актах упоминается, но даже примерно не определены минимальные требования к этим организациям. В законодательстве также отсутствует распределение ответственности между собственниками помещений в многоквартирном доме и управляющей организацией за несоблюдение регламентов безопасной эксплуатации многоквартирного дома, в том числе его инженерных систем.
Не были разрешены указанные проблемы и Федеральным законом № 185-ФЗ. Тем не менее, началось стремительное развитие рынка по управлению недвижимостью, в том числе по управлению многоквартирными домами. За последние 2 года создано около 10 тысяч частных управляющих компаний, под их управлением сейчас находится 800 тысяч домов, в которых проживает около 70 млн. жителей. (Эти и другие статистические данные использованы из материалов парламентских слушаний на тему «О законодательном обеспечении механизмов саморегулирования и самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства», прошедших в Государственной Думе 15 июня 2010г.)
Одновременно идет процесс становления товариществ собственников жилья (ТСЖ) и иных собственников недвижимости; создано около 50 тысяч ТСЖ, объединяющих 20 млн. жителей. Ожидается, что в ближайшие 2-3 года будут охвачены частными УК и ТСЖ еще 1 млн. многоквартирных домов.
Однако ситуация, складывающаяся на сегодняшний день в сфере жилищно-коммунального хозяйства, характеризуется наличием множества нерешённых проблем.
В их числе наиболее острыми являются многочисленные правовые и финансовые злоупотребления со стороны привлекаемых к управлению недвижимостью организаций, а также отсутствие реальной ответственности управляющих компаний и товариществ собственников жилья перед гражданами. Часто отмечаются злоупотребления правом распоряжения денежными средствами жителей со стороны УК и ТСЖ (общий ущерб по оценкам экспертов около 65 млрд. руб. в год). Бытует одновременное выставление квитанций за жилищно-коммунальные услуги разными компаниями (две, три квитанции – ущерб жителям по экспертным оценками 7,5 млрд.руб.). Нередки случаи направления жителям квитанций от компаний «однодневок», ущерб от которых также оценивается примерно в 1 млрд. руб. в год).
Среди правового блока проблем можно выделить возможность доступа любого лица к обслуживанию многоквартирного дома ввиду отсутствия регулирования вида деятельности по исполнению регламента безопасности дома. Этому способствует и правовая неурегулированность вопросов такого важнейшего этапа жизненного цикла здания и сооружения, как их эксплуатация. Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее- Градостроительный кодекс) регулируются лишь такие этапы жизненного цикла здания и сооружение как – изыскания, проектирование, строительство (создание), капремонт и утилизация (снос).
Общие принципы регулирования эксплуатации здания и сооружения содержатся только в № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», но при этом отсутствуют определения видов безопасности за исключением механической безопасности. Как частный случай регулирования управления и эксплуатации многоквартирного дома можно рассматривать некоторые положения Жилищного кодекса. Однако, при этом отсутствует определенность в категорировании опасных объектов с жилыми помещениями.
Следует также отметить, что между Техрегламентом по безопасности зданий, Градостроительным кодексом и Жилищном кодексом нет единства в определениях понятий – капитальный ремонт, текущий ремонт, управление, эксплуатация, жизненный цикл здания и сооружения и т.д..
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 158 Жилищного кодекса) бремя содержания общего имущества многоквартирного дома возлагается на собственников помещений. Однако современное законодательство не дает реальных механизмов урегулирования конфликтов между собственниками и не существует механизмов распределения ответственности между ними.
Резюмируя проблематику, связанную с бременем содержания общего имущества, можно выделить следующие существенные проблемы:
- отсутствует необходимая определенность ответственности собственников зданий и сооружений за обеспечение исполнения технических регламентов безопасности;
- собственник (объединения собственников) в большинстве случаев неспособен своими силами обеспечить профессиональное управление и безопасную эксплуатацию здания и сооружения, более того, законодательство не стимулирует собственника передать управление объектом жилой недвижимости, в целях обеспечения регламентов безопасности, профессиональному управляющему.
Поскольку не определены правовые основы ответственности ТСЖ за исполнение регламентов безопасности домов, практика применения действующего законодательства приводит к созданию так называемых «кустовых» ТСЖ (100 и более многоквартирных домов в одном ТСЖ), которые по сути своей являются уже не ТСЖ, а управляющими организациями. При этом ТСЖ и иные объединения собственников помещений являются скорее не одной из форм управления многоквартирными домами (как это указывается в статье 161 Жилищного кодекса), а формой консолидации волеизъявления собственников по поводу управления и обеспечения реализации принятых собственником решений.
Следует отметить, что даже объединение собственников жилья (ТСЖ, ЖК, ЖСК) неспособно нести материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение безопасности зданий и сооружений. Это связанно с тем, что законодательство не определяет зоны ответственности и не введено обязательное страхование такой ответственности.
В результате наличия технической безграмотности специалистов подобных УК и ТСЖ происходит неэффективное потребление энергоресурсов (ущерб 85 млрд.р. в год), присутствует завышенная стоимость работ, повышается аварийность многоквартирных домов и т.п.. Такое положение в определенной мере является следствием того, что хотя управляющая компания является ключевым субъектом не только в сфере ЖКХ, но и в управлении недвижимостью в целом, но ни законодатели, ни чиновники государственных органов исполнительной власти пока не учитывают этого при составлении рабочих документов и программ.
Выходом из сложившейся ситуации может стать создание в сфере ЖКХ взаимодополняющей двухуровневой системы саморегулируемых организаций: с одной стороны – управляющих компаний, а с другой – товариществ собственников жилья, способной обеспечить ответственное регулирование этой сферы экономической деятельности со стороны профессионального сообщества менеджеров.
Очевидно, что законодательное обеспечение перехода к эффективному сочетанию государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности в жилищно-коммунальной отрасли является назревшей объективной необходимостью.
Должна быть определена модель эффективного сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности, а также установлены критерии, которым должен соответствовать участник рынка жилищно-коммунальных услуг, чтобы сделать этот рынок прозрачным и понятным для потребителей, очистить его от ненадлежащих и недобросовестных участников.
Необходимость введения саморегулирования объясняется следующими причинами. В процессе управления жилыми домами участвуют несколько субъектов. Прежде всего, это жильцы и их объединения (товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы). Второй субъект - это управляющие компании, то есть те, кто призван профессионально осуществлять управление. Далее, это поставщики услуг. Четвертый субъект - это органы местного самоуправления. И, наконец, органы государственной власти. Очевидно, что спектр участников этого процесса весьма широк. И сегодня во многом эти элементы взаимодействуют между собой весьма не эффективно.
Задача государства - отрегулировать процесс взаимодействия всех участников рынка услуг в сфере управления недвижимостью, установив при этом баланс интересов потребителей и исполнителей жилищно-коммунальных услуг, защитив жильцов от недобросовестных управляющих компаний и управляющие компании от недобросовестных жильцов, а также интересы добросовестных управляющих компаний, которые выполняют свои обязательства, от недобросовестных, демпингующих компаний за счет снижения качества услуг. При этом на первом месте должна стоять задача разработки стандартов оказания услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также механизма компенсации ущерба, причиненного действиями или бездействием управляющих компаний.
В настоящее время можно констатировать развитие института саморегулирования в сфере управления недвижимостью, включая жилую недвижимость. В феврале 2010 года было зарегистрировано «Национальное объединение саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью»). Членами этого объединения являются 26 саморегулируемых организаций, управляющих недвижимостью, которые объединяют более 700 управляющих компаний, представляющих 42 субъекта Федерации (более 70 тыс. многоквартирных домов и более 200 млн. кв.м жилья). Зарегистрированы еще 3 саморегулируемые организации, которые уже подали заявления на вступление в объединение. Предполагается до 01 июля 2010г. создание до 40 саморегулируемых организаций в данной сфере.
«Национальному объединению саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью» было бы целесообразно в числе своих приоритетных задач на текущий период:
способствовать отражению профессиональных требований в разрабатываемых профильными федеральными органами исполнительной власти единых стандартах качества коммунальных услуг и унификации правил их предоставления;
продолжить разработку и принятие стандартов деятельности организаций, управляющих недвижимостью;
ускорить разработку проекта типовых договоров с поставщиками коммунальных ресурсов, чтобы обеспечить права их потребителя, беззащитного от произвола естественных монополистов;
продолжить работу по обеспечению представительства членов саморегулируемых организаций в работе комиссий по отбору многоквартирных домов в программу капитального ремонта и комиссий по отбору подрядчиков по проведению их капитального ремонта, в консультационных, совещательных и координационных органах на федеральном и региональном уровнях, в органах законодательной власти регионов и местного самоуправления;
проводить обобщение и анализ информации о деятельности членов «Национального объединеняю саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью» и отдельных участников рынка, вырабатывать предложения по совершенствованию деятельности управляющих недвижимостью;
организовать системное взаимодействие с потребителями услуг в процессе управлении недвижимостью членами саморегулируемых организаций;
совместно с Высшей школой приватизации и предпринимательства и Российской Жилищной Федерацией подготовить образовательную программу «Директор управляющей компании» и программу обучения руководителей жилищных объединений собственников.
Первый опыт функционирования саморегулируемых организаций в сфере банкротства, оценочной деятельности, действующих в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Федеральный закон 315-ФЗ), свидетельствует о том, что на основе развития в России саморегулирования возможно обеспечить эффективное использование творческого и профессионального потенциала лиц, осуществляющих предпринимательскую или профессиональную деятельность.
Это позволит в достаточно сжатые сроки выработать соответствующие данному уровню развития экономики страны правила и стандарты деятельности профессиональных сообществ, в том числе в области жилищно-коммунальных услуг, создать более эффективные механизмы контроля за соблюдением таких правил и стандартов, повысить ответственность субъектов саморегулирования, усилить их заинтересованность в конечных результатах своей деятельности, создать механизмы выявления недобросовестных, неквалифицированных участников в целях удаления их с соответствующих рынков, а также повысить прозрачность хозяйственного оборота в Российской Федерации и способствовать уменьшению числа правонарушений в сфере предпринимательства.
Кроме того, дальнейшее развитие системы саморегулирования позволит более эффективно использовать механизмы государственного управления, освобождая органы государственной власти от необходимости осуществления функций всеобъемлющего контроля, что будет способствовать существенному уменьшению численности занятых в надзорных органах государственного аппарата, а также снижению коррупционной нагрузки на бизнес.
Вместе с тем полагаем, что нельзя однозначно отнестись к инициативе Правительства Российской Федерации по внесению изменений в Жилищный кодекс, наделяющие регионы полномочиями по установлению нормативов потребления коммунальных услуг в связи с нерациональной практикой их определения на муниципальном уровне из-за слишком большого числа произвольных решений и различий в подходах в сходных условиях.
Полагаем, что реализация подобного предложения не только не позволит учесть особенности организации предоставления коммунальных услуг в различных муниципальных образованиях, но и нарушит принцип самостоятельности бюджетов, в том числе местных бюджетов, так как лишит их возможности самостоятельного установления расходных обязательств по решению таких вопросов местного значения, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений (статьи 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
С другой стороны, очевидно, можно согласиться с недавно реализованным предложением по закреплению за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию тарифов на услуги ЖКХ с возможностью делегирования этих полномочий только уполномоченным органам местного самоуправления тех муниципальных образований, которые могут их качественно исполнять.
Рекомендовать Российской Жилищной Федерации:
Более активно содействовать формированию института ответственного собственника жилья через создание системы ассоциаций специализированных объединений ТСЖ в субъектах Российской Федерации как механизма цивилизованной и законной защиты интересов собственников жилья и более эффективного и согласованного реформирования системы ЖКХ «снизу»;
содействовать организации взаимодействия этих ассоциаций с объединениями саморегулируемых организаций и органами местного самоуправления путем заключения соглашений;
содействовать разработке единых правил и требований со стороны собственников жилья к профессиональной деятельности управляющих компаний; примерного договора управления многоквартирным домом с учетом особенностей условий деятельности в регионах; оказывать всемерную помощь в реализации партийного проекта «Управдом», привлекая специалистов для работы в регионах и в комиссии по работе с собственниками жилья.
продолжить обобщение предложений по выстраиванию системы большей определенности в ответственности собственников помещений за обеспечение безопасности зданий и сооружений. При этом учитывать, что собственникам (объединениям собственников) во многих случаях нецелесообразно своими силами обеспечивать профессиональное управление и эксплуатацию здания сооружение и нести материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение безопасности зданий и сооружений.
В целях решения вышеназванных проблем Минрегионом РФ подготовлен законопроект «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами, а также об обеспечении прав собственников помещений в многоквартирном доме».
Отметим, что его основные положения направлены на:
-создание института саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами;
-обеспечение безопасной эксплуатации;
-создание системы отраслевых стандартов качества для управляющих компаний;
-создание системы профессиональной ответственности управляющих компаний, в том числе имущественной (обеспечение страхования ответственности управляющих компаний – членов саморегулируемых организаций);
-создание системы контроля за деятельностью управляющих компаний и саморегулируемых организаций в этой сфере;
-создание возможности для потребителей услуг выбора управляющих компаний исходя из показателей эффективности деятельности различных саморегулируемых организаций.
Вместе с тем, в законопроекте отсутствует механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций. По мнению специалистов Минрегиона одновременное страхование гражданской ответственности и наличие компенсационного фонда саморегулируемых организаций сделает невозможным управление многоквартирными домами индивидуальными предпринимателями и малыми предприятиями.
По приблизительным подсчетам страховых компаний обеспечение страхования ответственности управляющих компаний – членов саморегулируемых организаций составит около 1,5 рубля за 1 кв. м для собственника жилья в год.
Следует также отметить, что саморегулирование несколько ограничит предпринимательскую свободу, в частности, возникнут некоторые бюрократические проблемы для организаций, которые будут входить или выходить из саморегулируемых организаций. Вместе с тем, самая сложная проблема – это создание компенсационного фонда саморегулируемых организаций. По подсчетам Минрегиона, создание фонда, который позволит организациям отвечать по своим обязательствам, в том числе по долгам коллег, которых они приняли в саморегулируемые организации, может привести к значительному увеличению стоимости жилищных услуг.
Проблема расширения сферы деятельности саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ решается и посредством принятии Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ « О теплоснабжении» (далее- Федеральный закон №190-ФЗ) и Федерального закона от 27.07.2010 №191-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О теплоснабжении» (далее- Федеральный закон №191-ФЗ).
Так, Федеральным законом №190-ФЗ введен институт саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения. Данные саморегулируемые организации наделяются, в частности, функцией по выдаче теплоснабжающим и теплосетевым организациям свидетельств о допуске к работам, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения.
Наряду с этим, Федеральным законом №191-ФЗ снимается дублирование функций саморегулируемых организаций и органов государственной власти. Это обеспечивается путем внесения изменений в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Кроме того, для теплоснабжающих и теплосетевых организаций устанавливаептся необходимость членства в саморегулируемых организациях, создание которых предусмотрено Федеральным законом «О саморегулируемых организациях». Теплоснабжающие и теплосетевые организации должны получать свидетельство о допуске к работам по эксплуатации систем теплоснабжения, а также на связанные с ней работы по проектированию, строительству и ремонту тепловых сетей протяженностью на участках не более 100 метров, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения.
Однако вступление в силу Федерального закона №191-ФЗ в части саиморегулирования отложено до 1 января 2011 года, что обусловлено определенными сложностями при создании названных организаций в сфере теплоснабжения. С этой даты предлагается ввести для теплоснабжающих и теплосетевых организаций обязательное членство в саморегулируемых организациях и прекратить лицензирование деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 МПА или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия.
Следует остановиться и на других вопросах, которые регулируются Федеральным законом №190-ФЗ « О теплоснабжении». Необходимость разработки и принятия Закона «О теплоснабжении» признана Правительством РФ еще в 2003 г. при принятии пакета Законов в сфере электроэнергетики.
Федеральный закон «Об электроэнергетике» установил правовые основы экономических отношений потребителей электрической и тепловой энергии, в том числе при производстве электроэнергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. Закон «О теплоснабжении» является логическим продолжением развития отношений в сфере теплоснабжения, заложенными Федеральным законом «Об электроэнергетике».
Согласно статистическим данным производство тепла в России характеризуется следующими показателями:
- централизованные источники производят тепла 71,5%, из них тепловые электростанции - 29,3%, мощные (более 20 Гкал/ч) котельные - 53,9%, прочие источники -16,8%;
- децентрализованные источники производят тепла 28,5%, из них котельные (менее 20 Гкал/ч) - 38,2 %, автономные теплоисточники - 61,8%..
Федеральный закон №190-ФЗ определяет общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в теплоснабжении, в том числе систему организации инновационной и инвестиционной политики государства в сфере теплоснабжения, систему мониторинга теплового хозяйства.
В соответствии с требованиями ст. 71-73 Конституции Российской Федерации, основные полномочия органов власти указанным Законом распределяются следующим образом:
К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения относятся:
- разработка и реализация государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии Российской Федерации;
- утверждение правил организации теплоснабжения;
- установление стандартов раскрытия информации;
- утверждение основ ценообразования и правила регулирования тарифов в сфере теплоснабжения,
- установление порядка рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- иные полномочия, установленные настоящим Федеральным законом (законопроектом) и иными федеральными законами.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относятся:
- контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере теплоснабжения;
- утверждение правил коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя;
- утверждение требований к содержанию и порядку разработки схемы теплоснабжения;
- реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- утверждение правил оценки готовности к отопительному периоду;
- антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения;
- ведение государственного реестра и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся:
- реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- осуществление контроля по исполнению органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о теплоснабжении.
К полномочиям органов местного самоуправления относятся:
- обеспечение надежного теплоснабжения потребителей на территории муниципального образования;
- разработка, утверждение и актуализация схемы теплоснабжения;
- реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- выполнение требований и контроль готовности теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду.
Отметим, что Закон «О теплоснабжении» определяет организационную структуру управления теплоснабжением населенных пунктов в условиях изменения отношений собственности в российском теплоснабжении и развивая положения Федерального закона "О саморегулируемых организациях" устанавливает процедуры саморегулирования в сфере теплоснабжения.
Вместе с тем, полагаем, что в Законе «О теплоснабжении» отсутствует четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Так, полномочие по контролю за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления требований законодательства Российской Федерации в сфере теплоснабжения, закрепленное за федеральными органами исполнительной власти, и полномочие по контролю за исполнением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о теплоснабжении, которым наделяются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, частично дублируют друг друга.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения и городского округа относится организация в границах поселения и городского округа теплоснабжения населения. При этом к вопросам местного значения муниципального района вопросы организации теплоснабжения населения не отнесены. Однако указанный Закон не учитывает разграничения вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований и требует корректировки в части приведения в соответствие с вопросами местного значения, установленными в Федеральном законе №131-ФЗ.
Вместе с тем, самым серьезным недостатком Федерального закона №190-ФЗ, на наш взгляд, является следующее его положение. Согласно ему одним из полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения является полномочие по принятию решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Однако данное положение не соответствует Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон № 35-ФЗ), согласно которому цены (тарифы) на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. Таким образом, законодательство Российской Федерации не содержит правовых оснований, позволяющих органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимать решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Кроме того, Федеральным законом №190-ФЗ вводится установление видов тарифов в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию, что также не соответствует статье 23 Федерального закона №35-ФЗ, согласно которой государственному регулированию в электроэнергетике подлежат цены (тарифы) на тепловую энергию и цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии. Полагаем, что поиск компромиссного решения указанной проблемы позволил бы не препятствовать развитию рыночных отношений в сфере теплоснабжения при сохранении механизма, сдерживающего непомерный рост тарифов на тепловую энергию.
Очевидно, что рассмотренными проблемами нельзя ограничиться, реформируя систему ЖКХ. Вместе с тем, вышеприведенные законодательные механизмы трудно переоценить.

Дата размещения 29.09.2010