Опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в учреждениях культуры в городе Сургуте в рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов на 2006-2007 гг.
М.А.Трефилова, директор департамента финансов Администрации г.Сургут
Принципы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) успешно применяются во многих странах мира. Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат стали переходить Франция и Германия.
В России начало перехода к принципам результативного бюджетирования положила Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, утвержденная Постановлением Правительства РФ от №249.
Город Сургут одним из первых приступил к реализации данной Концепции, и уже в ноябре 2004 года в муниципальном образовании был объявлен конкурс проектов программ, ориентированных на достижение количественно измеримых результатов. По результатам проведения конкурса было одобрено 7 муниципальных программ, ориентированных на достижение количественно измеримых результатов, которые были реализованы в 2005 году с суммой финансирования 53 млн. рублей.
В конце 2005 года было принято Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г.Сургуте, разработанное в соответствии с принципами результативного бюджетирования, и утвержден Порядок ведения реестра расходных обязательств.
Приказом Министерства финансов РФ №210 объявлен отбор муниципальных образований для распределения субсидий из ФРРМФ в 2005 году, в котором принял участие и город Сургут. В рамках участия в отборе был проанализирован текущий уровень управления финансами в городе на предмет удовлетворения дисквалификационным критериям, определенным Приказом Министерства финансов РФ №210. Администрацией города была проделана работа по подготовке всех необходимых документов и разработке Программы реформирования муниципальных финансов города Сургута на 2006-2007 годы, которая была принята Распоряжением администрации города.
Программа содержит следующие блоки мероприятий:
1) Реформа бюджетного процесса и управления расходами, включающая в себя:
- Перевод бюджетных учреждений в форму негосударственных;
- Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов;
- Обязательная публичная экспертиза решений по вопросам бюджетной и налоговой политики.
2) Бюджетирование, ориентированное на результат. В рамках данного мероприятия предусматривается:
- Создание системы учета потребности в предоставленных бюджетных услугах;
- Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- Формирование среднесрочных ведомственных программ;
- Повышение самостоятельности бюджетных учреждений;
- Использование среднесрочного финансового планирования.
3) Административная реформа предполагает:
- Повышение квалификации муниципальных служащих.
4) Реформирование муниципального сектора экономики содержит следующие мероприятия:
- Сокращение бюджетных средств, предоставляемых немуниципальным организациям;
- Оздоровление предприятий ЖКХ;
- Перевод натуральных льгот в денежную форму;
- Организация сбора платежей за ЖКУ;
- Совершенствование механизма предоставления субсидий на оплату жилья и ЖКУ малоимущими гражданами;
- Реформирование транспортного обслуживания.
5) Совершенствование системы инвестиций включает в себя следующие мероприятия:
- Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;
- Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.
6) Создание условий для реализации доходной базы предполагает:
- Организацию оперативного учета задолженности перед бюджетом;
- Создание формализованной методики оценки финансовых последствий;
- Повышение деловой активности;
- Организацию учета объектов, находящихся в собственности муниципального образования;
- Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию.
7) Совершенствование долговой политики. В данный блок входят следующие мероприятия:
- Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;
- Формализация процедур предоставления гарантий;
- Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности.
По результатам рассмотрения Минфином данной Программы город Сургут получил право на получение субсидий из ФРРМФ в 2006-2007 гг. в размере 54 843 тыс. рублей. В соответствии с доведенным размером субсидии и принципом долевого участия в финансировании Программы Сургут подготовил план распределения субсидий из ФРРМФ, согласно которому софинансирование из местного бюджета в 2006-2007гг. составит 38 386 тыс. рублей.
В рамках реализации Программы при планировании бюджета города на 2006 год экспериментальной площадкой, на которой применяются методы планирования, основанные на принципах результативного бюджетирования, выбран департамент культуры, молодежной политики и спорта. Необходимо отметить, что ДКМПиС является одним из наиболее крупных и разноплановых в своей деятельности структурных подразделений Администрации города. В ведении ДКМПиС находятся 28 муниципальных учреждений, в том числе 18 учреждений культуры, 3 учреждения по работе с молодежью, 7 учреждений спорта.
Результаты деятельности Департамента за последние 3 года, позволяют не только определить позитивные тенденции в сфере культуры, молодежной политики и спорта, но и обозначить основные проблемные аспекты в развитии отраслей и реализации основных направлений, а именно:
1. Низкая обеспеченность специализированными объектами в сфере культуры, молодежной политики и спорта. Обеспеченность города спортивными сооружениями составляет 15,4%, учреждениями культуры – 45%, учреждениями молодежной политики – 45%.
2. Отсутствие нормативно-правовой базы, регламентирующей стандарты качества выполнения услуг в сфере культуры;
3. Недостаточный уровень развития системы оказания платных услуг населению. Доля платных услуг в консолидированном бюджете Департамента в 2005 году составила 13,8 %.
4. Отсутствие системы качественной кадровой подготовки специалистов в сфере культуры, молодежной политики и спорта.
На основе Федерального Закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Устава города в соответствии с закрепленными полномочиями в деятельности ДКМПиС были выделены 9 бюджетных услуг:
- библиотечное обслуживание населения;
- музейная деятельность;
- организация культурного досуга на базе учреждений и организаций культуры;
- организация массовых мероприятий;
- дополнительное образование детей в детских школах искусств;
- дополнительное образование детей в спортивных школах;
- организация занятий физической культурой и спортом;
- организация мероприятий по работе с молодежью;
- организация отдыха детей и молодежи в каникулярное время.
На основе определения стратегической цели деятельности ДКМПиС – «увеличение количества потребителей и повышение качества предоставляемых услуг жителям города в сфере культуры, молодежной политики и спорта» и реестра бюджетных услуг были сформированы ведомственные программы.
Тактическими задачами для достижения обозначенной цели являются:
1) Сохранение, укрепление и содействие развитию материально-технической базы учреждений и организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, молодежной политики и спорта;
2) Совершенствование системы кадрового обеспечения в сфере культуры, молодежной политики и спорта;
3) Организация системы информационного обеспечения населения о предоставляемых услугах;
4) Снижение себестоимости предоставляемых населению услуг;
5) Увеличение доли привлеченных средств из внебюджетных источников для предоставления услуг населению;
6) Совершенствование нормативной правовой базы в сфере культуры, молодежной политики и спорта.
Также были определены целевые показатели результатов деятельности для каждой ведомственной программы.
Для примера хотелось бы более подробно остановиться на ведомственной программе «Библиотечное обслуживание населения».
Бюджетная услуга «Библиотечное обслуживание населения» включает в себя:
1. Выдачу книг и других документов из библиотечного фонда во временное пользование;
2. Предоставление информации об услугах и ресурсах библиотеки;
3. Предоставление доступа к базам данных;
4. Оказание помощи в поиске информации.
В Сургуте действует 91 библиотека: 62 библиотеки учебных заведений обслуживают 20% жителей города, 17 ведомственных – 4,5 %, 12 публичных библиотек – 21,5% жителей. Общее число пользователей – 134 508 человек (46% жителей города).
Муниципальное учреждение культуры «Централизованная библиотечная система» - городское объединение публичных библиотек, включающее 4 смешанные библиотеки, обслуживающие и детей и взрослых, 5 детских библиотек, 3 взрослых библиотеки. На базе этого учреждения и намечена реализация ведомственной программы «Библиотечное обслуживание населения».
Во время разработки ведомственной программы была проведена оценка текущего уровня оказания бюджетной услуги на предмет наличия и удобства сети библиотек, наличия ресурсов для оказания услуги, организации библиотечного пространства и квалификации персонала.
Целью реализации данной программы было определено повышение качества и востребованности библиотечных услуг и ресурсов.
Тактическими задачами для достижения данной цели являются:
1) Формирование оптимального по количественному и качественному составу библиотечного фонда;
2) Формирование потребности к чтению, увеличение охвата детей и подростков до 14 лет;
3) Обеспечение доступа к информационным ресурсам.
Определение данных задач базируется на сравнении показателей города Сургута с российскими и международными нормативами, а также с другими городами России.
Так, формирование оптимального по количественному и качественному составу библиотечного фонда, как тактическая задача, была поставлена для решения проблемы низкой книгообеспеченности жителей города, которая составляет 25 % по российским нормативам и 65 % по международным.
Определение задачи «формирование потребности к чтению, увеличение охвата детей и подростков до 14 лет» обусловлено низким процентом читателей до 14 лет от общего числа пользователей библиотек (21,5 % в Сургуте, 35-46% в других городах).
Обеспеченность жителей города библиотеками составляет 63 % от нормативной. Площади для организации обслуживания – 46%. Поскольку ни один библиотечный фонд не может быть полным, решением данной проблемы является организация удаленного доступа к информационным ресурсам и информационный обмен между библиотеками. Что и предполагает тактическая задача «Обеспечение доступа к информационным ресурсам».
В рамках реализации каждой тактической задачи был определен комплекс мероприятий на 2006 – 2008 годы.
Задача «Формирование оптимального по количественному и качественному составу библиотечного фонда» включает следующие мероприятия:
1) Комплектование фонда, подписка на периодические издания;
2) Проведение «Книжных салонов» для комплектования фондов библиотек;
3) Создание обменно-резервного фонда документов;
4) Проведение региональной выставки издательской продукции;
5) Обеспечение сохранности фондов;
6) Участие в проекте «Электронные библиотеки финно-угорского мира».
На реализацию данной тактической задачи в рамках реализации Программы будет направлено 17 988 тыс. рублей.
Задача «Формирование потребности к чтению, увеличение охвата детей и подростков до 14 лет» включает:
1) Строительство нового здания Центральной детской библиотеки;
2) Разработку стратегии развития детского чтения на 2006-2008 гг.;
3) Проведение конкурса детских творческих работ;
4) Организация литературных встреч с писателями России;
5) Информирование жителей города об услугах библиотек;
6) Организация курсов компьютерной и правовой грамотности;
Объем финансирования данной тактической задачи составит 664 тыс. рублей.
В задачу «Обеспечение доступа к информационным ресурсам» входят следующие мероприятия:
1) Оцифровка периодики, перевод карточных каталогов в электронную форму;
2) Внедрение услуги «Электронная доставка документов из собственных фондов»;
3) Модернизация оборудования, приобретение программного обеспечения;
4) Организация удаленного доступа в библиотеках-филиалах;
5) Разработка на сайте ЦБС страницы с форумом читателя;
6) Организация сохранности и безопасности электронных ресурсов.
За базу расчета объема бюджетных ресурсов на реализацию ведомственной программы «Библиотечное обслуживание населения» принята оценка уровня затрат учреждения за 2005 год с учетом дефлятора цен, используемого при формировании прогноза экономического развития. Общий объем ресурсов на выполнение программы на 3 года составляет 347 255 тыс. рублей.
Для оценки промежуточных и конечных результатов выполнения программы было введено 5 количественно измеримых показателей:
1) «Обеспеченность жителей города книгами и другими документами» определяется как отношение количества единиц библиотечного фонда к количеству жителей города. Норма по РФ – 5-7 книг на 1 жителя, международная норма – 1,5-2,5. При базовом показателе 2005 года в 1,28 экземпляров, к 2008 планируется его улучшение до 1,4 экземпляров при росте населения города за тот же период на 1,96%.
2) Ежегодный прирост выдаваемых книг и других документов во временное пользование. Базовый показатель – 1 000 355 штук. Планируется увеличение показателя ежегодно на 1,5 %. Планируемый показатель равен среднегодовому приросту выдаваемых книг по ХМАО-Югре.
3) Ежегодный прирост посещения библиотек, включая сайт ЦБС. Базовый показатель 377 259 посещений. Планируется увеличение показателя ежегодно на 1,25 %. Планируемый показатель также равен среднегодовому приросту выдаваемых книг по ХМАО-Югре.
4) Ежегодный прирост читателей до 14 лет. Базовый показатель 13 248 человек за 3 года планируется увеличить до 15 105 человек.
5) Удовлетворенность пользователей услугами библиотек. Планируется проведение ежегодных социологических опросов. Базовый показатель отсутствует. Планируемый прирост удовлетворенных пользователей на 5 % ежегодно.
С учетом полученных результатов по Департаменту культуры за 2005 – I полугодие 2006 гг. будет осуществляться перевод других структурных подразделений Администрации города на модель бюджетирования, ориентированного на результат.
На данный период времени все основные мероприятия, запланированные в рамках Программы реформирования муниципальных финансов города, в части экспериментальной деятельности Департамента в 1 полугодии выполнены. Подведены предварительные итоги исполнения ведомственных программ в части достижения целевых показателей за 1 полугодие 2006 года. Кратко можно отметить, что практически все планируемые показатели в 1 полугодии достигнуты. Отклонения по ряду показателей составляют несколько процентов и обоснованы объективными причинами и будут скорректированы в процессе дальнейшей деятельности.
В заключении хочу остановиться на основных проблемных аспектах экспериментальной деятельности Департамента, по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат.
1. Несоответствие нормативной правовой базы федерального, регионального и местного уровней, основным принципам системы БОР, что затрудняет не только реализацию ведомственных программ и осуществление контроля за достижением показателей, но и ведет к значительному увеличению трудозатрат в рамках экспериментальной деятельности: так, при формировании и утверждении бюджета - бюджет был сформирован в двух вариантах - по новому (в разрезе ведомственных программ) и по старому (в разрезе статей функциональной и экономической классификации расходов):
- отсутствие разработанных нормативов и стандартов оказания бюджетных услуг (как на федеральном так и на местном уровнях), что вызывает сложность в разработке и выборе качественных показателей результатов деятельности, а также снижает качество предоставляемых услуг населению.
- не представляется возможным, в рамках существующего законодательства расширение самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений за счет переходящих остатков бюджетных ассигнований на следующий финансовый год, что затрудняет планирование и эффективное управление результатами,
- не соответствует принципам БОР утверждение бюджета на 1 год. Ведомственные программы сформированы в рамках среднесрочного планирования на 3 года, а бюджет утвержден только на 2006 год.
- отсутствие системы оплаты труда руководителей в части оплаты, связанной с достижением показателей результатов, что предполагает БОР. Показатели результатов ведомственных программ, составляют основу того, за что отвечает руководитель структурного подразделения (муниципального учреждения), и согласно принципам БОР в обязательном порядке включаются в контракты с ними. В настоящий момент заключение данного контракта идет в разрез с существующим законодательством о муниципальной службе и Положением об оплате труда работников бюджетных учреждений. В рамках эксперимента с каждым директором муниципального учреждения заключен договор на оказание бюджетных услуг, в котором четко прописаны конечные результаты деятельности, но юридическая сила данного договора достаточно формальна.
2. Несоблюдение основных принципов методов бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Так, при формировании реестра бюджетных услуг, не соблюден принцип - «одна услуга - один орган». Бюджетную услугу «Дополнительное образование детей в спортивных школах» оказывают два структурных подразделения Администрации города - департамент культуры, молодежной политики и спорта и Департамент образования и науки, что, в свою очередь, размывает сферу ответственности ДКМПиС перед населением с теми показателями, за достижение которых он отвечает.
Ряд учреждений дополнительного образования детей в спортивных школах, являются подведомственными учреждениями ДОиН, что не позволяет четко спрогнозировать и определить показатели результатов деятельности в части оказания данной услуги населению города.
3. Уже сейчас основным проблемным аспектом, в части выполнения подведомственными учреждениями социального заказа, выступает возможное неисполнение планируемых мероприятий в рамках ведомственных программ, а именно они составляют основу целевых показателей Департамента.
Вступление в силу Федерального закона № 94 от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров и выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятого в рамках проводимой Правительством РФ Административной реформы, затрудняет исполнение принятых муниципальными учреждениями обязательств. В связи с вышеперечисленными позициями, уже сейчас необходимо корректировать ведомственные программы, целевые показатели и вносить изменения в принятые на муниципальном уровне нормативные правовые акты. Дата размещения 27.07.2006
|
