Л.И.Балашева, заместитель директора департамента финансов, начальник контрольно-ревизионного отдела администрации муниципального образования город Краснодар
О практике осуществления муниципального финансового контроля на территории муниципального образования город Краснодар
Эффективное и ответственное управление общественными финансами лежит в основе усилий любой страны по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. Одним из его важнейших принципов является эффективный финансовый контроль, постоянно развивающийся и адаптирующийся к меняющимся условиям и возникающим новым задачам и, прежде всего, предполагающий:
- наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения законодательства, в том числе бюджетного, и применения мер ответственности за его нарушения.
В городе Краснодаре муниципальный финансовый контроль за использованием средств местного бюджета со стороны органов исполнительной власти осуществляют финансовый орган (департамент финансов) и главные распорядители бюджетных средств в соответствии с порядком, установленным нормативными актами органов местного самоуправления. Создание органа муниципального финансового контроля со стороны представительной власти Уставом города не предусмотрено.
Традиционно последующий контроль в департаменте финансов осуществляет контрольно-ревизионный отдел с установленной периодичностью, предварительный и текущий виды контроля осуществляют, соответственно: бюджетный и казначейский отделы.
Однако, логика реформирования бюджетного процесса, ужесточение законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд и определение департамента финансов в качестве контрольного органа в сфере размещения муниципального заказа поставили нас перед настоятельной необходимостью изменения содержания контрольно-ревизионной работы и, даже, структуры департамента в области контроля.
Хотя закон о закупках и не предусматривает обязанности осуществления контроля за составлением сметной документации, по которой определяется начальная (максимальная) цена контракта, учитывая стоимость вышеупомянутого фактора, осознавая значимость закупок подрядных работ (более 60% от всех закупок)) в департаменте финансов был создан отдел предварительного контроля, проверяющий соответствие сметной документации заказчиков нормативам до выхода на торги. Анализ показал, что 64 % заявок, проверенных отделом в 1-ом полугодии 2008 года на сумму 3,3 млрд.руб. предоставлены с нарушениями, как правило, влекущими за собой завышение начальной цены контракта. Завышенная, но твердая цена, в условиях низкого рейтинга прозрачности закупок, когда в аукционе принимают участие лишь 1-2 подрядчика лишают возможности впоследствии (при осуществлении последующего контроля) предъявить какие-либо материальные претензии победителю.
Выполняя функцию контрольного органа в сфере размещения муниципального заказа, контрольно-ревизионный отдел в ходе ревизий бюджетополучателей проводит плановые проверки в отношении:
- заказчиков;
- действующих на постоянной основе конкурсных, аукционных или котировочных комиссий.
Юридический отдел департамента проверяет орган, уполномоченный на размещение муниципального заказа.
При выявлении действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, департамент финансов обязан в течение двух дней со дня выявления такого факта передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в ФАС; при выявлении действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления - в правоохранительные органы.
В 2006 году выявлены 5 фактов нарушения Федерального закона № 94-ФЗ, в 2007 году в ФАС направлена информация о 21 факте нарушений. В 2008 году в связи со значительным расширением перечня нарушений, подпадающих под административную ответственность с 01.10.2007 в ФАС передаются практически все материалы проверок: за 1 полугодие проведено 49 плановых проверок; выявлено 33 случая, содержащих признаки административного нарушения; возбуждено 21 дело об административных правонарушениях; вынесено постановлений о наложении штрафов - 9. К сожалению финансистов, первостепенная цель вышеупомянутого закона – развитие конкуренции, а лишь затем - экономия бюджетных средств…
Любая цель должна обладать свойством достижимости, измеримости, конкретности Следовательно, в контексте эффективности применения ответственности за нарушения в области закупок, закон должен отражать, прежде всего, отношения между результатом действия правовой нормы и той целью, ради которой она принята.
Поскольку, в большинстве своем, штрафы, предусмотренные за нарушения закона чаще всего несоразмерны размерам вреда и тяжести наступивших последствий все чаще территориальный ФАС прекращает возбужденные дела по малозначительности. Более того, в городе появилась судебная практика, признающая аналогичные административные правонарушения малозначительным, как не представляющие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Таким образом, усилия контрольного органа по исполнению закона достигают цели не в полной мере.
Будем надеяться, что создающийся в настоящее время в ФАС свод правил (регламентов) принятия решений на уровне центрального аппарата и территориальных управлений по всем направлениям работы контролирующего органа в сфере размещения заказов и анализ практики смогут устранить этот дисбаланс.
Следует отметить, что если меры ответственности за нарушение законодательства о закупках иногда кажутся чрезмерными, то меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства явно недостаточны, а с 1 января 2009 года мы лишаемся еще одного механизма воздействия на недобросовестных бюджетополучателей: утрачивает силу статья 231 «Блокировка расходов бюджета» (Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ). Как известно, право без ответственности - декларация, игнорирование этого принципиального положения законодателями - одно из проявлений системного кризиса управления в любой стране.
Эффективной мерой правового регулирования бюджетных отношений было и остается применение государственного принуждения, мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Наличие правонарушений в бюджетной сфере, представляющих собой угрозу экономической безопасности страны, обусловливают эту необходимость. Поэтому в силу своей важности, часть отношений в области бюджета, связанных с нарушениями различного рода должны охраняться действенными мерами финансовой, административной и уголовной ответственности. Принадлежность финансового контроля к инфраструктурному сектору экономики и большое количество его пользователей диктует целесообразность сильного государственного регулирования и существенной государственной поддержки этой сферы.
Принимая во внимание задачи, которые обозначил Президент в бюджетном послании на 2008-2010 гг. можно предположить, что в настоящее время в России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам переходит от затратной к результативной. При формировании и реализации бюджетной стратегии особую значимость приобретает анализ эффективности всех расходов бюджета, проводимый в ходе предварительного контроля, осуществляемого до совершения финансовых операций. Тем более, что Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ были внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части исполнения бюджетов по расходам, заложившие основу для существенного упорядочения процесса организации нормативной правовой базы, регулирующей исполнение бюджетов по расходам, и, соответственно, для повышения прозрачности исполнения бюджетов и качества управления бюджетными средствами. В свою очередь нашим департаментом были разработаны и доведены до главных распорядителей средств местного бюджета рекомендации по составлению, утверждению и ведению бюджетных смет. В целях предотвращения нецелевых расходов, в ходе предварительного контроля бюджетный отдел ежегодно проводит проверку смет.
Из сущности контроля следует, что в экономических системах он должен присутствовать на каждом уровне управления (не обязательно как структура). Причем, если финорган, в соответствии со ст. 270. Бюджетного кодекса осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, задачи внутриведомственного финансового контроля, обозначенные с ст.269 значительно шире. Так, главные распорядители бюджетных средств (далее ГРБС) осуществляют финансовый контроль за правомерным, целевым, эффективным использованием бюджетных средств, а также за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.
Фактически же ревизионные службы (созданные, кстати, не во всех отраслях) находятся в штате централизованных бухгалтерий, а не ГРБС, т.о. по сути их деятельность нелигитимна. Следует отметить, что результаты деятельности внутриведомственного контроля востребованы, финансовый контроль здесь расширяется до информационного, в рамках него контролируется вся существенная информация порождаемая в проверяемой организации и необходимая для принятия решений органами ее управления. Например: отслеживание хода реализации национальных проектов. Вместе с тем, механизм воздействия на нарушителей при неправомерном расходовании указанных средств, порядок возмещения незаконно использованных средств в соответствующие бюджеты законодательством для них не предусмотрен. Все это принижает значимость важнейшего звена в цепочке финансового контроля, а нередко и исключает возможность реализации материалов проверок.
В свете задач по развитию российской экономики до 2020 г. особую актуальность приобретает создание новой концепции государственного и муниципального финансового контроля. В новой редакции Бюджетного кодекса нормы, формирующие действенный и эффективный контроль за использованием бюджетных средств, увы, отсутствуют.
В рамках новой концепции государственного и муниципального финансового контроля должны быть четко разграничены полномочия и сферы деятельности внешних и внутренних органов государственного контроля, выработаны стандарты оценки эффективности бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, правомерного и целевого использования бюджетных средств. Эти вопросы, судя по информации, публикуемой в специальных печатных изданиях, в настоящее время обсуждаются федеральными контрольными органами и Счетной палатой РФ в рамках законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, разработанного Министерством финансов РФ.
Хочется выразить уверенность в том, что проект этого долгожданного документа будет направлен для всестороннего обсуждения в субъекты РФ, для того, чтобы финансисты, исполняющие местные бюджеты, могли бы внести разумные, выверенные практикой предложения. Дата размещения 07.10.2008
|
