О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектах, предлагаемых в его развитие для реализации полномочий органов МСУ в сфере жилищно-коммунального комплекса

Автор Л.И.Пронина, советник аппарата Комитета Государственной Думы РФ, по вопросам местного самоуправления. Опубликована в газете "Местное самоуправление (г.Обнинск) N 6 (141) ,16-31 марта 2006 г.

Людмила Пронина,
доктор экономических наук
/20.03.2006/

Анализ состояния применения Жилищного кодекса и возникающие при этом проблемы, требующие законодательного урегулирования, могут быть объединены по следующим направлениям.

Компетенция органов МСУ в области жилищных отношений установлена не идентично в Жилищном кодексе РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Данное обстоятельство приводит не только к коллизиям в законодательстве, но, что еще важнее, к невозможности для органов МСУ эффективно исполнять свои полномочия в данной сфере деятельности.

Так, на основании Федерального закона о местном самоуправлении органы МСУ (статья 14) в соответствии со своими полномочиями должны все более активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства.

Однако в Жилищном кодексе (статья 14) компетенция органов МСУ по данному направлению деятельности ограничена, в основном, согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, а также признанием жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Таким образом, органы МСУ в соответствии с Жилищным кодексом могут не заниматься активно организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем, развития рынка жилья, а только рутинной работой по содержанию существующего муниципального жилищного фонда.

Это требует приведения в соответствие компетенции органов МСУ в области жилищных отношений, установленной Жилищным кодексом РФ, в соответствие с полномочиями этих органов, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Создание условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем включает, в том числе, деятельность по предоставлению земельных участков для жилищного строительства (на аукционах). При этом, на аукцион должен выставляться не только земельный участок, но, в первую очередь, право построить на этом участке объект недвижимости. Для этого органы МСУ должны провести межевание земельного участка, поставить его на кадастровый учет, провести инженерные изыскания и т.д. Это повышает привлекательность земельных участков для застройщиков и усиливает гарантии по их целевому использованию, в том числе по использованию этих участков для жилищного строительства.

Как никогда актуальным становится вопрос привлечения инвестиций для жилищного строительства в муниципальных образованиях и реконструкции имеющегося жилищного фонда.

В этих целях органам МСУ необходимо активно применять Федеральный закон «О концессионных соглашениях».

Этот Федеральный закон устанавливает, что объектами концессионных соглашений могут быть системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения и другие.

Инвестирование за счет концессионера в эти объекты необходимо осуществлять, прежде всего, для их реконструкции, необходимость которой во многих территориях показала и зима этого года. В этом случае орган МСУ, как правило, не расходует бюджетные средства на создание и реконструкцию объектов концессионного соглашения, получая при этом эффективно эксплуатируемые в сфере муниципального хозяйства объекты. Особенно это важно для «неделимых» объектов недвижимости, к которым, относятся, в частности, коммунальные сети, водоканалы и т.д.

Применение норм Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфрастуктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества.

Остается не до конца решенным вопрос – весь ли муниципальный жилищный фонд должен находиться в муниципальной собственности или только жилищный фонд социального использования. В соответствии с Жилищным кодексом муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Однако в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131 в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. От законодательного решения данного вопроса зависит объем полномочий, выполняемых органами МСУ поселений в сфере ЖКХ.

В связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, так важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами.

Такой порядок введен Федеральным законом № 199, принятым 31 декабря 2005 г. Однако его трудно назвать достаточным. Необходима дальнейшая детализация и уточнение путем внесения изменений в данный Федеральный закон. Так, следует определить, что входит в перечень передаваемого имущества кроме муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, каковы особенности правового регулирования разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, при применении Закона субъекта РФ о разграничении имущества и Закона субъекта РФ о порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях, а также ряд других вопросов.

Проблема «неделимых» объектов недвижимости в сфере ЖКХ чрезвычайно актуальна при разграничении имущества между муниципальными образованиями разных типов, а также между вновь образованными муниципальными образованиями в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 199 (частью 11.1 статьи 154 Федерального закон № 122). Разделение имущества «неделимого» объекта ЖКХ (например, котельной с теплосетями) между указанными поселениями возможно лишь в случае его приватизации путем создания акционерного общества открытого типа, что может привести к значительному росту тарифов на данную коммунальную услугу. В этом случае лучшим вариантом является заключение концессионного соглашения, при котором концессионер (индивидуальный предприниматель, два и более юридических лица) эксплуатирует объект концессионного соглашения, обеспечивая получение потребителями соответствующих услуг, в том числе и льгот по их оплате, которые установлены соответствующими нормативными правовыми актами.

Другим вариантом передачи «неделимого» объекта ЖКХ в собственность нескольких вновь образованных муниципалитетов является создание для ее эксплуатации межмуниципального хозяйственного общества. Однако порядок его создания в настоящее время не установлен, и для этого требуется внесение изменений в законодательство о приватизации и о местном самоуправлении.

Не менее актуальной задачей является преобразование муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в более эффективные организационно- правовые формы. В этом деле очевидна роль частных операторов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с тем, и здесь не все так просто.

В целях сочетания интересов местных органов власти и частных операторов целесообразна разработка стандартов профессиональной ответственности для частных операторов, а также передача МУПов сферы ЖКХ в долгосрочную аренду частным операторам.

Взаимодействие органов МСУ с частными операторами в сфере ЖКХ наиболее эффективно осуществлять на основе использования концессионных соглашений в целях модернизации и создания новых объектов ЖКХ.

Переход к профессиональному управлению жилищным фондом – специализированной (обособленной от функций собственника) предпринимательской деятельности по организации надлежащего содержания жилищного фонда, качественного обслуживания жильцов и развития объектов недвижимости в жилищной сфере – важнейшая область применений норм Жилищного кодекса.

В целях управления многоквартирными жилыми домами органами МСУ исполняется полномочие по подбору управляющей компании. Вместе с тем, на практике эта задача решается в ряде территорий путем преобразования ЖЭКов в общества с ограниченной ответственностью для выполнения функций управляющей компании. В этом случае не проводится открытый конкурс по выбору управляющей компании, порядок проведения которого установлен Постановлением Правительства РФ № 75 от 06.02.2006 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

Этот конкурс должен проводиться (часть 4 ст. 161 Жилищного кодекса) начиная с 1 января 2007 г., если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещения в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Таким образом, исполнение ЖЭКами роли управляющей компании, даже в форме общества с ограниченной ответственностью (частной компании), препятствует развитию конкуренции в сфере ЖКХ, а следовательно, может привести к снижению качества услуг ЖКХ и росту их стоимости.

Неэффективность данного способа привлечения управляющей компании очевидна, поэтому вышеназванным Постановлением Правительства РФ был поставлен «законодательный заслон» для использования неконкурсных методов управления многоквартирными жилыми домами.

В целях повышения эффективности управления жилищным фондом, как показывает практика, необходимо принятие конкретных градостроительных решений по эксплуатации и управлению небольшими многоквартирными домами с собственной котельной, что значительно снижает плату за коммунальные услуги.

Предоставление жилых помещений по договору социального найма является полномочием органов МСУ.

Основным полномочием органов МСУ является предоставление малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилья в муниципальном жилищном фонде на условиях договора социального найма.

Вместе с тем, необходимо совершенствование порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Кроме того, требуют устранения несоответствия между нормами Жилищного кодекса и Федерального закона № 131, по вопросу сохранения очередности в предоставлении жилых помещений для граждан, вставших на учет до введения в действие Жилищного кодекса.

В соответствии с нормой части 2 статьи 6 Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ, граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма.

В то же время, и Жилищный кодекс РФ (статьи 14 и 49), и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (статьи 14 и 16), относят к компетенции органов МСУ обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан.

Возможными путями решения этой проблемы представляется, прежде всего, уточнение норм законодательства о местном самоуправлении, Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса с целью устранения названной коллизии.

В соответствии с Федеральным законом № 199 органы МСУ поселений и городских округов должны осуществлять расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организацию предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством. При этом, размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами МСУ.

Однако до настоящего времени не установлены Правительством РФ (но подготовлены) Правила предоставления коммунальных услуг гражданам. Следует отметить, что и иные нормативно-правовые акты (постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти и инструктивно-методические документы), которые необходимо было принять в первом квартале 2005 г., не приняты до настоящего времени.

Меры социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг очень важны для создания условий по применению норм Жилищного кодекса. Для их эффективной реализации важно совершенствование порядка предоставления субсидий малоимущим гражданам, а также ведение персонифицированных счетов граждан для накопления средств, предоставляемых в виде субсидий. Следует отметить ряд возникающих при этом проблем.

В частности, в ряде случаев граждане, получающие субсидии, не оплачивают коммунальные услуги, что ведет к повышению задолженности предприятий коммунального комплекса перед местными бюджетами. В этой связи должностные лица органов МСУ и руководители коммунальных предприятий неоднократно высказывали мнение о необходимости закрепления в законодательстве (жилищном, гражданском или банковском) целевого характера и порядка перечисления субсидий.

Представляется, что поспешность в этом вопросе может только навредить, т.к. Постановление Правительства от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» уже содержит механизмы ответственности получателей субсидий и необходимо дождаться проверки практикой созданного финансового механизма. Кроме того, неоплата жилищно-коммунальных услуг малоимущими гражданами объясняется в ряде случаев несвоевременным перечислением субсидий этим гражданам.

С другой стороны, в ряде регионов снижается объем льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых населению.

Все эти проблемы требуют законодательного урегулирования.

Нормативная база субъектов РФ и муниципальных образований еще до конца не сформирована в части принятия предусмотренных Жилищным кодексом стандартов, нормативов и т.д. Наряду с этим, наблюдается отсутствие соответствующих органов на местах, нехватка кадров, особенно во вновь образованных поселениях, необходимость налаживания взаимодействия между органами МСУ, банками и т.д.

Представляется, что решение указанных вопросов зависит от информационного обеспечения органов МСУ и органов государственной власти субъектов РФ.

Несмотря на то, что Правительством РФ 14.12.2005 принято постановление № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», на уровне субъектов РФ, и особенно, на муниципальном уровне ощущается нехватка инструктивно-методических материалов по данному вопросу.

Еще одна проблема – это капитальный ремонт многоквартирных жилых домов.

Норма, содержащаяся в Жилищном кодексе, предусматривает, что капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда (пункт 2 части 1 статьи 154 Кодекса). Данная норма правомерна, но в ней не учитывается специфика ранее действовавших жилищных отношений.

В течение длительного времени граждане, внося квартплату, осуществляли и отчисления на капитальный ремонт. В результате приватизации возникло право собственности граждан на жилье. С введением в действие Жилищного кодекса установлена обязанность граждан заново накапливать средства для проведения капитального ремонта жилых помещений. В результате, граждане обращают свои претензии прежде всего к органам МСУ, на которых и так лежит обязанность по проведению капитального ремонта в муниципальным жилищном фонде. Но главное состоит в том, что граждане, проживающие в новых домах и в «хрущевках», оказались в неравном положении.

При этом следует иметь в виду, что в среднем по Российской Федерации муниципальный жилищный фонд составляет, по различным оценкам, от 20 до 25 процентов всего жилого фонда.

В то же время, за последние пять лет площадь ветхого и аварийного жилья в Российской Федерации фактически удвоилась, при этом, по данным Росстроя, для приведения жилищного фонда в нормативное состояние потребуется не менее 500 млрд. рублей. Очевидно, что таких средств в местных бюджетах нет.

Представляется, что решение этой проблемы лежит на пути привлечения финансовых ресурсов бюджетов всех уровней публичной власти. При этом, Федеральным законом о введении в действие Жилищного кодекса должна быть признана ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникшим за прошедшие годы.

Решение перечисленных проблем требует внесения изменений в ряд федеральных законов для применения на практике Жилищного кодекса: в Жилищный кодекс, о введении в действие Жилищного кодекса, в законодательство о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, законодательство о местном самоуправлении и другие законодательные акты.