Рекомендации "круглого стола" на тему "Правовой статус участников бюджетного процесса: регулирование муниципальными правовыми актами", проведенного 24.12.2009г. в г.Москве Комитетом Совета Федерации по местному самоуправлению

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления 24 декабря 2009 года провёл «круглый стол» на тему «Правовой статус участников бюджетного процесса: регулирование муниципальными правовыми актами».
За последние 5-7 лет Бюджетный кодекс Российской Федерации претерпел несколько существенных изменений и дополнений, в том числе в части регулирования состава и статуса участников бюджетного процесса. За эти же годы существенно изменилось и законодательство о местном самоуправлении, особенно в части установления его территориальных и организационных основ. Стало обязательным наличие муниципальных образований поселенческого уровня, в определенной степени была унифицирована система органов местного самоуправления муниципальных образований.
Таким образом, можно сделать вывод, что, во-первых, появилась большая группа новых участников бюджетного процесса (в основном это органы и лица местного самоуправления вновь образованных сельских и городских поселений), а, во-вторых, у прежних участников бюджетного процесса произошло существенное изменение правовой основы деятельности. В соответствии со статьей 152 Бюджетного кодека Российской Федерации участниками бюджетного процесса в муниципальных образованиях являются: глава муниципального образования, представительные органы местного самоуправления, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, органы муниципального финансового контроля, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.
Учитывая, что статус участников бюджетного процесса, действующих на муниципальном уровне, регулируется, в том числе муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации как в финансовой сфере, так и в сфере местного самоуправления, а в их нормах имеется ряд пробелов и противоречий, что значительно затрудняет выполнение задачи принятия надлежащих муниципальных правовых актов по управлению муниципальными финансами, на «круглом столе» обсуждались основные проблемы в этой области, в частности следующие вопросы:
1. Особенности статуса участников бюджетного процесса, являющихся одновременно участниками бюджетных, финансовых, гражданско-правовых и управленческих правоотношений (многосоставный статус участников).
2. Оптимальное распределение муниципальными правовыми актами финансовых полномочий участников бюджетного процесса как основа эффективного управления муниципальными финансами: проблемы реализации, в том числе связанные с многосоставным правовым статусом самих участников.
3. Различие статуса органов муниципального финансового контроля, предусмотренных Бюджетным кодексом, и контрольных органов муниципальных образований, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, и полномочие по проведению обязательной внешней проверки исполнения годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования.
4. Обоснованность включения главы муниципального образования в состав участников бюджетного процесса в отсутствие у него бюджетных полномочий.
Заслушав и обсудив обозначенные проблемы участники «круглого стола» отмечают, что в настоящее время в законодательстве имеется несоответствие ряда норм бюджетного законодательства (особенно подзаконных актов) общим принципам организации публичной власти; ошибки в установлении статуса участников бюджетного процесса и смешении его с гражданско-правовым статусом («юридическое лицо»); нерациональные распределение бюджетных полномочий и структура местной администрации. Указанные проблемы, по мнению участников «круглого стола», вытекают из неединообразного видения бюджетного процесса, публичных финансов, деятельности и задач публичной власти и хозяйствования. Поэтому участники «круглого стола», в первую очередь, обращают внимание, на то, что деятельность публичной власти не является предпринимательской, поскольку иное понимание приводит:
1) к нарушению конституционных прав местного самоуправления, к неэффективности ввиду системных ошибок, «коммерциализации» власти;
2) подмене бюджетного учета бухгалтерским учетом;
3) совмещению хозяйствования и администрирования, регулирования и исполнения.
Таким образом, важнейшим вопросом, по мнению участников «круглого стола» остаётся вопрос целесообразности наделения органов местного самоуправления, которые являются участниками бюджетного процесса, правами и статусом юридического лица. Представляется, что совмещение властных, административных функций (органы местного самоуправления) и функций хозяйствующих субъектов (юридические лица) недопустимо. В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации гражданское законодательство, определяя правовое положение участников гражданского оборота, не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если иное не предусмотрено законодательством. Бюджетный Кодекс Российской Федерации, при определении участников бюджетного процесса и их полномочий не оперирует понятием «юридическое лицо» и не указывает на применение норм Гражданского Кодекса РФ к бюджетным правоотношениям. Участники «круглого стола» констатируют, что смешение этих двух понятий, двух "правовых ролей" в одном публичном образовании вызывает значительные трудности в правоприменительной практике.
От имени муниципального образования в бюджетных правоотношениях участвуют органы местного самоуправления и иные участники, определенные бюджетным законодательством, в том числе муниципальными правовыми актами, устанавливающими полномочия и функции органов местного самоуправления, их должностных лиц и структурных подразделений. Открытие лицевых счетов органами Федерального казначейства для юридического лица или участника бюджетного процесса, обладающего бюджетными полномочиями зависит от указания соответствующего статуса в муниципальных правовых актах о структурных подразделений местной администрации, поскольку главному распорядителю и получателю бюджетных средств открываются лицевые счета в рамках единого бюджетного счета без требований, предъявляемых к юридическому лицу (например, требование об ИНН). Представляется, что придание статуса юридического лица участникам бюджетного процесса скорее нецелесообразно с точки зрение эффективности управления, организации управленческого процесса.
Участники «круглого стола» также обсудили проблемы, связанные с совмещением статуса главного распорядителя бюджетных средств и статуса получателя бюджетных средств, необходимостью выделять главного распорядителя бюджетных средств случае, когда у него нет подведомственных учреждений и является ли он в этом случае главным распорядителем, а не получателем средств. Исходя из норм бюджетного законодательства, главный распорядитель бюджетных средств участвует в бюджетных, а не гражданских правоотношениях, устанавливает задания бюджетным учреждениям, контролирует использование бюджетных средств для выполнения задания, оплачивает за счет средств муниципального образования работы, товары, услуги, приобретаемых для муниципального образования. В то время как получатель бюджетных средств участвует в гражданских и бюджетных правоотношениях, выполняет задания учредителя, принимает и исполняет бюджетные обязательства, использует денежные средства, оплачивает за счет сметы товары, работы, услуги, приобретаемые для своих нужд.
Таким образом, между главными распорядителями и получателями бюджетных средств имеются существенные различия, которые не позволяют для обеспечения эффективности и результативности, а, следовательно, соблюдения принципов бюджетного законодательства, совмещать в одном органе (структурном подразделении) функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств. Кроме того, Представляется, что основа эффективного управления муниципальными финансами состоит, в том числе, в оптимальном распределении муниципальными правовыми актами финансовых полномочий участников бюджетного процесса.
Вместе с тем, по мнению участников «круглого стола» Бюджетный кодекс Российской Федерации как специальный закон, может регулировать только нормы, связанную с бюджетным законодательством, определяя принципы и пределы обязательств данных участников бюджетного процесса, но не статус органов местного самоуправления и их полномочия, которые определяются ими самостоятельно.
На заседании «круглого стола» обсуждались вопросы деятельности контрольных органов местного самоуправления, его статусом и полномочием в системе органов власти на местном уровне, и целесообразностью наделения правами юридического лица. Участники «круглого стола» решили, что это проблема должна решать в основном четким установлением этого в уставе муниципального образования и муниципальных правовых актах.
Кроме того, как представляется, имеется необходимость проведения отдельного «круглого стола» , посвященного теме контрольных органов.
Вместе с тем, в рамках проведенного «круглого стола» были затронуты проблемы внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Основным вопросом, поднятым, участниками «круглого стола», стал вопрос кем осуществляется внешняя проверка – контрольным органом сформированным только на муниципальных выборах или собственно представительным органом муниципального образования. Представляется, что в тексте Бюджетного кодекса Российской Федерации имеется опечатка (лишняя запятая).
Учитывая, вышеизложенное и результаты состоявшегося обсуждения, участники «круглого стола, предлагают:
1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
1.1. Уточнить правовой статус участников бюджетного процесса в части целесообразности наделения их правами юридического лица.
1.2. Федеральному казначейству разработать разъяснения, указывающие, что лицевые счета открываются не только юридическим лицам, но и органам местного самоуправления, которые согласно муниципальным правовым актам наделены бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств.
1.3. В Бюджетном кодексе Российской Федерации установить и разделить понятия бюджетный учет и бухгалтерский учет, учитывая, что бюджетный учет базируется на выполнении обязанностей публичной власти, для выполнения социальных функций, а не хозяйственной деятельности, как бухгалтерский учет.
2. Рекомендовать Совету Федерации и Государственной Думе
2.1. При рассмотрении законопроектов, направленных на совершенствование Бюджетного кодекса Российской Федерации внести поправку в статью 264.4. Бюджетного кодекса РФ, исключив запятую, после слов «сформированным на муниципальных выборах».
3. Рекомендовать органам местного самоуправления:
3.1. В уставе муниципального образования, нормативных правовых актах муниципальных образований четко устанавливать, что соответствующее структурное подразделение местной администрации обладает правами главного распорядителя или получателя бюджетных средств, поскольку на основании данных положений органы Федерального казначейства, руководствуясь статьей 220.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязаны открывать лицевые счета как участнику бюджетного процесса в рамках единого бюджетного счета без требований, предъявляемых к юридическому лицу.

Дата размещения 30.03.2010