Проблемы формирования и исполнения доходной части местных бюджетов в условиях финансово – экономического кризиса.
Е.Г.Чулкова, заместитель директора департамента финансов, начальник отдела доходов администрации муниципального образования город Краснодар
Начиная с конца прошлого года Россия ощущает на себе влияние разразившегося мирового финансового - экономического кризиса. На сегодняшний день, к сожалению, можно с уверенностью говорить о том, что кризис, в той или иной мере, отразился на всех секторах национальной экономики, привел к сокращению объемов доходных источников бюджетов всех уровней.
Если говорить о местных бюджетах, то, к примеру, Краснодар по итогам 9 месяцев текущего года недополучил в сравнении с уровнем прошлого, 2008 года, 442 миллиона рублей. Мы утвердили местный бюджет на текущий год с ростом 115,7% к фактическому исполнению 2008 года. Реальная ситуация оказалась совершенно иной, гораздо более сложной, чем мы предполагали. По итогам I полугодия 2009 года мы исполнили бюджет по доходам с ростом к аналогичному периоду прошлого года - 102 %. А за 9 месяцев – только 93,4%.
На 1 октября т.г. бюджет города недополучил 1,7 млрд. рублей от запланированной суммы доходов. Недобор доходов повлёк за собой оптимизацию расходов на капитальный ремонт и содержание муниципальных объектов; отказ от запланированного на 2009 год повышения заработной платы на 10 % работникам органов местного самоуправления; сокращение численности работников органов управления и подведомственных им учреждений. Недопоступление средств в городской бюджет неизбежно сказалось на объеме финансирования программ, реализуемых городом, в частности краевой целевой программы «Краснодару – столичный облик».
Проведенный анализ показал, что основные потери доходной части бюджета связаны с недопоступлением налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц – основных доходных источников местных бюджетов. Только по этим двум налогам бюджет города недополучил 1 423 миллиона рублей. С подобными трудностями сейчас столкнулось большинство муниципальных образований России.
В настоящее время перед муниципальными образованиями стоит проблема достоверного прогнозировании объёма доходов местного бюджета. Если в докризисный период, в условиях экономического роста, незначительные ошибки в бюджетном планировании не были существенно ощутимы, то в условиях кризиса из-за них у муниципалитета могут возникнуть серьёзнейшие проблемы. Практика показывает, если до кризиса прогнозирование доходов «по старинке», с учетом динамики поступлений за ряд лет и анализа изменений действующего законодательства позволяло спрогнозировать доходы бюджета с погрешностью не более 5%, то в настоящее время применение таких подходов невозможно.
В складывающихся условиях необходим четкий экономический прогноз Минэкономразвития на очередной финансовый год, необходимы сценарии развития ситуации в экономике и меры государственного регулирования, которые будут применены в том или ином случае. Без такого прогноза все попытки реально оценить перспективы формирования доходной базы местных бюджетов будущего года, будут больше похожи на попытки «угадать».
Серьёзной проблемой, которую высветил кризис, можно считать ограниченность статистических данных, отслеживаемых нашими органами статистики. В качестве примера можно привести просроченную задолженность по заработной плате. Этот показатель органы статистики считают только по некоему «кругу отслеживаемых предприятий». Фактически этот круг настолько узок, что, например, в Краснодаре из него выпали сотни малых и средних предприятий. Вроде бы всё по закону, никто не виноват, а в итоге информацией о нарушении сроков выплаты зарплаты владеют только директор предприятия и работники, которым месяцами не платят за труд и которые вынуждены сами принимать меры, чтобы на ситуацию обратили внимание власти и правоохранительные органы. Наверное, логичнее было бы, раз уж у нас введена уголовная ответственность руководителя организации за умышленную невыплату зарплаты, пересмотреть этот момент, чтобы все организации, даже с небольшой численностью работающих, представляли отчеты в органы статистики. Существующий уровень развития информационных технологий позволяет это сделать. Кроме того, назрела необходимость увеличить штрафы за непредставление статистической отчетности, которые согласно Кодексу об административных правонарушениях сегодня составляют 3 – 5 тысяч рублей.
Кризис вскрыл и другие проблемы статистической направленности. К примеру, попытки спрогнозировать реальный бюджет 2010 года исходя из данных об объемах налоговых платежей и результатах финансово-хозяйственной деятельности крупнейших организаций Краснодара, нарушают и нормы Налогового кодекса РФ, в части налоговой тайны, и нормы Федерального закона 98-ФЗ «О коммерческой тайне», если говорить о коммерческой тайне. До 2004 года (даты вступления в силу Федерального закона 98-ФЗ) статистика работала по крупным и средним организациям, с 2004 года - только с теми, кто дал свое согласие на представление данных. И органы статистики, соблюдая закон о конфиденциальности, представляют администрации МО город Краснодар информацию не по всем предприятиям, а только по давшим согласие на представление сведений о своей финансово-хозяйственной деятельности. А это, в свою очередь, затрудняет проведение анализа финансового состояния организаций для Прогноза социально-экономического развития муниципального образования и, как следствие, для составления местного бюджета по доходам на очередной финансовый год и на перспективу.
Есть вопросы и к итоговым показателям органов статистики. Федеральным регламентом этой службы предусмотрен перечень показателей, которые предоставляются органам местного самоуправления безвозмездно в целом по муниципальному образованию, а не в разрезе предприятий и даже не по видам экономической деятельности. Например: объёмы произведённой и отгруженной продукции, численность работающих, фонд заработной платы, дебиторская и кредиторская задолженность и другие. Статистическая информация в разрезе видов экономической деятельности, а тем более предприятий, предоставляется только на договорной платной основе. При всём при этом, существует утверждённая Правительством методика прогнозирования доходов, исходными данными для которой являются данные органов статистики, которыми эти органы в полной мере не располагают.
В результате, имеем замкнутый круг проблем, ошибки при прогнозировании и исполнении бюджета. Наверное во многих муниципальных образованиях ситуация схожая, поэтому существует настоятельная необходимость унифицировать показатели статистической и налоговой отчетности, может даже вспомнить времена, когда налоговая отчетность не принималась без отметки о сдаче статистической отчетности.
Ухудшает и без того сложную ситуацию позиция подавляющего большинства филиалов крупных организаций, головные офисы которых находятся в других субъектах РФ. Информация об их деятельности в органы статистики практически не представляется. Многие филиалы не представляют отчетность, ссылаясь на то, что это должны сделать их вышестоящие организации, а головные офисы просто игнорируют органы Госстатистики.
Не лучшим образом обстоят дела и с остальными организациями. Если говорить в общем, то на сегодняшний день в Краснодаре зарегистрировано более 40 тысяч юридических лиц. Подавляющее большинство из них это малые и средние предприятия. Органы статистики практически не имеют достоверных данных об их деятельности, даже не знают, ведут ли они её вообще, не имеют информации о фактическом адресе предприятия, численности работающих. Такой информационный вакуум образуется, потому что малые предприятия посещают органы статистики один раз – в момент начала деятельности. Для открытия счета в кредитных учреждениях им надо получить в органах статистики информационное письмо.
В подавляющем большинстве случаев в статистике нет даже информации о месте осуществления деятельности и контактном телефоне. Необходимо либо как-то налаживать передачу этой информации из налоговых органов, либо ужесточать ответственность самих малых предприятий за непредставление данных о фактическом адресе, телефоне организации.
Если перейти от вопросов прогнозирования бюджета к фактическому его исполнению в текущем году, то, прежде всего, нельзя не отметить тот факт, что кризис заставил нас обратить внимание на такие направления мобилизации доходов, до которых раньше руки не доходили, можно сказать заставил собирать копейки, чтобы пополнить рублем городской бюджет. Мы вынуждены компенсировать выпадающие доходы другими доходными источниками.
Прежде всего, в усиленном режиме в текущем году организовали работу межведомственных комиссий по мобилизации доходов в бюджет. Их у нас пять: городская и четыре – в администрациях внутригородских округов. В работе комиссий активное участие принимают руководители налоговых, правоохранительных органов, службы судебных приставов, Пенсионного фонда. С начала года комиссии заседали 170 раз, рассмотрели ситуацию с погашением задолженности по почти четырём тысячам организаций - должников. По результатам работы погашена задолженность в объеме 542 миллиона рублей.
Помимо этого, всем отраслевым органам администрации города ежемесячно доводятся плановые задания по мобилизации доходов, рассчитанные исходя из объемов налоговых поступлений от организаций и предпринимателей соответствующей отрасли. За каждым отраслевым органом закреплены курируемые коды ОКВЭД, доведены перечни организаций, осуществляющих соответствующие виды деятельности. Данная форма работы показала свою состоятельность и позволила нам в условиях кризиса иметь достоверную оперативную информацию о ситуации в той или иной отрасли, оказывать содействие организациям, утратившим финансовую устойчивость, не дать уйти «в тень» малому бизнесу.
Традиционно, вне зависимости от экономической ситуации, основным источником пополнения доходной базы бюджета остаётся недоимка по платежам в бюджет. Из всей задолженности муниципалитет реально может влиять на долги по транспортному налогу совместно с ГИБДД, налоговыми и судебными органами, службой судебных приставов. Тем более что на 1 января 2009 года недоимка в городской бюджет была немногим более 400 млн. руб., а доля недоимки по транспортному налогу в ней составила 50%. Большая проблема в нестыковке баз данных ГИБДД и налоговых органов, что затрудняет работу в этом направлении.
Для повышения собираемости транспортного налога проведена следующая работа:
- силами сотрудников администраций и представителями общественности внутригородских округов вручено более 90 тысяч уведомлений об уплате налога;
- налоговыми органами скорректирована база налогоплательщиков, из нее исключены более 950 физических лиц, не являющихся плательщиками по тем или иным основаниям;
- во всех пунктах прохождения технического осмотра и регистрации транспортных средств работают налоговые посты. В отношении каждого автолюбителя оперативно проводится проверка на предмет наличия задолженности и при необходимости выдаются квитанции для оплаты долга;
- организовано проведение совместных рейдов представителей администрации округов, судебных приставов, сотрудников налоговых органов и ГИБДД по взысканию задолженности на контрольных пунктах милиции на выездах из города с использованием системы распознавания автомобильных номеров «Поток» - выявлено около 600 должников на общую сумму два с половиной миллиона рублей, на месте оплачено 600 тысяч рублей, 8 автомобилей арестовано.
Также, большой проблемой нашего города, актуальной и для большинства крупных и средних городов России, является автотранспорт, пришедший в негодность. На территориях ГСК, возле частных домов, в гаражах, а то и просто на улицах годами приходит в негодность такой, с позволения сказать «транспорт». Разыскиваем владельцев раритетов, проводим разъяснительную работу, уговариваем снять с учета и утилизировать, чтобы не наращивать недоимку по транспортному налогу за неподвижное транспортное средство.
Большая работа проводится и по налогу на имущество физических лиц. Разъясняем населению необходимость государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и уплаты налогов. В частности, на подъездах многоквартирных жилых домов, сданных в эксплуатацию за последние пять лет, размещаются информационные материалы. На АЗС, автомойках, в кассах банков, объектах торговли и общественного питания, в средствах массовой информации размещаются объявления о необходимости своевременной уплаты налогов и погашения имеющейся задолженности с разъяснениями последствий несоблюдения сроков уплаты налогов. Ведётся работа по выявлению объектов недвижимости, эксплуатируемых без оформления. В результате, из 2600 сданных в эксплуатацию новых объектов 1900 объектов или 73% привлечены к уплате налога на имущество физических лиц, по оставшимся семистам объектам уточняется инвентаризационная стоимость.
Градостроительной инспекцией города проводится работа по выявлению фактов незаконного строительства. С начала 2009 года составлено около ста административных дел, с последующей подачей исковых заявлений в суд.
С целью своевременной уплаты налога на имущество физических лиц и земельного налога организована работа по доставке налоговых уведомлений работниками РЭПов, ТСЖ, ТОСов, сотрудниками администрации. С начала года разнесено без малого 88 тысяч уведомлений по местным налогам на общую сумму более 28 миллионов рублей.
Отдельно хочу остановиться на налоге на доходы физических лиц, как основном доходном источнике местного бюджета. По разным оценкам от 10 до 25% организаций в Российской Федерации применяют различные «серые» и «чёрные» схемы минимизации выплат, связанных с заработной платой работников, подчёркиваю, это - докризисные оценки. В 2008 году нам удалось добиться сокращения размеров выплат «в конвертах». Косвенно это подтверждалось значительными темпами роста поступлений налога на доходы физических лиц в сравнении с аналогичными периодами прошлого года.
В настоящее время существует реальная угроза утраты достигнутых позиций. По итогам работы за 9 месяцев текущего года темпы роста поступлений по налогу на доходы физических лиц упали до уровня 85% к аналогичному периоду прошлого года. Целый ряд организаций, испытывающих объективные трудности в связи с кризисными явлениями в экономике, приняли решение о замораживании заработной платы на уровне 2008 года. Вместе с тем, есть вероятность, что под предлогом финансового кризиса часть зарплат ушли в «тень». Для недопущения подобных действий целесообразно на федеральном уровне предусмотреть уголовную ответственность за сокрытие реальных размеров выплачиваемой заработной платы и налога на доходы физических лиц.
Насколько это возможно, пытаемся переломить эту негативную тенденцию. Для этого в администрациях города и внутригородских округов действуют 11 телефонов «горячей» линии, по которым жители могут сообщить о подобных фактах. По каждому факту руководителями налоговых органов, прокуратуры проводится профилактическая беседа, которой, как правило, достаточно, чтобы зарплата на предприятии начала выплачиваться в соответствии с требованиями законодательства, а налог на доходы физических лиц – в полном объёме перечисляться в бюджет.
Очевидно, добиться улучшения сегодняшней ситуации, связанной с недостаточной обеспеченностью региональных и местных бюджетов финансовыми средствами, на мой взгляд, реально не за счёт попыток перетягивания «бюджетного одеяла» между бюджетами - от кризисных явлений в экономике пострадали бюджеты всех уровней, а лишь путём усовершенствования действующей законодательной базы, кропотливой работы по совершенствованию норм федерального законодательства, внесение изменений в ведомственные нормативные документы Федеральной налоговой службы, Федеральной миграционной службы, Роснедвижимости, Федеральной службы судебных приставов, Министерства внутренних дел, Федеральной службы государственной статистики. Таким образом, вся нормативно - правовая база Российской Федерации должна быть ориентирована на пополнение бюджетов всех уровней, особенно в условиях кризиса. На этой основе необходимо создать новый механизм совместной работы ведомств, организовать новый тип взаимодействия между бизнесом и властью. Только так можно обеспечить наполняемость бюджетов и создать предпосылки для динамичного послекризисного роста экономики.
Спасибо за внимание! Дата размещения 14.10.2009
|
