Проблемы совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах в качестве основного направления совершенствования межбюджетных отношений указывается на необходимость реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, обеспечение перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг. Эти направления совершенствования ме6жбюджетных отношений конкретизированы в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009г. № 1123-р.
Важно отметить, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
В настоящее время органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Вместе с тем государственные и муниципальные органы власти также недостаточно эффективно предоставляют услуги и исполняют свои функции. Поэтому необходимо комплексное совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций. При этом нельзя оставить в стороне проблему поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, которая непосредственным образом влияет на качество и объем предоставления социальных услуг населению.
Решение вышеназванных задач осуществляется в настоящее время посредством внесения в Государственную Думу ряда законопроектов. Среди них проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – законопроект №1). Он направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.
Следует отметить, что общее количество учреждений, входящих в указанную систему, на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года составляло 25287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года - 302660 учреждений.
В настоящее время при существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности их деятельности, что вызвано, в первую очередь, сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности.
Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38% от их общего числа имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности как образование, здравоохранение, наука и культура.
Для решения проблем развития бюджетной сети важным моментом было принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007-2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан, и др.).
Вместе с тем, в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений не было признано перспективным. Так, в городском округе «Город Калуга» были переведены в форму автономных некоммерческих учреждений в мае 2007 г. два учреждения культуры и спорта: МУК «Дом музыки» и МУ «Городской спортивно-туристский клуб».
Анализ функционирования этих учреждений показал, что доля расходов на финансирование услуг, предоставляемых ими, составляет 100% расходов на соответствующие услуги, так как эти учреждения являются единственными, оказывающими подобные услуги, и их финансирование осуществлялось полностью за счет средств бюджета города, в связи с чем фактические расходы на содержание этих учреждений в совокупности с муниципальными заданиями возросли по сравнению с 2006 годом в среднем на 3%.
В то же время в ходе реализации эксперимента не была учтена необходимость уплаты этими учреждениями значительных сумм налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, что потребовало передачи данного имущества в безвозмездное пользование с целью избежания нерациональных затрат на уплату налога на имущество организаций.
Таким образом, эксперимент показал, что механизм перевода бюджетных учреждений в форму автономных учреждений должен обеспечивать экономию бюджетных средств при предоставлении качественных муниципальных услуг за счет формирования их диверсифицированной инфраструктуры и на основе реализации автономными учреждениями более гибкой финансовой политики.
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений. В частности, при их создании на федеральном уровне требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению. В связи с этим законодательно установленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
В связи с этим законопроектом №1 устанавливается концепция изменения правового положения бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования в иные организационно-правовые формы, и создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности.
В соответствии с этой концепцией предлагается следующее:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.
В целях практической реализации вышеназванных мероприятий необходимо создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
При этом порядок перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и предусматривать только внесение изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Кроме того, на 2010 год устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме. В частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет.
Следует отметить, что описываемый порядок устанавливается для федерального уровня власти с 1 января 2010 года. С 1 января 2011 года изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, предлагается распространить и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В частности, первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять федеральный орган власти - главный распорядитель средств федерального бюджета, в отношении каждого из бюджетных учреждений, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете в 2010 году.
Кроме того, необходимо упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства Российской Федерации уполномоченным федеральным органам исполнительной власти, а также установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований уполномоченным федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям бюджетных средств в случае реорганизации или ликвидации подведомственных учреждений при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг.
В целях комплексной реализации новой системы правового положения муниципальных учреждений, а также развития межмуниципального сотрудничества было бы целесообразно ввести новую организационно-правовую форму - межмуниципальные учреждения. Это предложение неоднократно рассматривалось на Совете по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы и на круглых столах, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Однако не существует разработанного правового механизма для создания межмуниципальных учреждений. В частности, создание их в форме акционерных обществ закрытого типа (как установлено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не соответствует Федеральному закону «Об акционерных обществах».
Законопроектом №1 предусматривается внесение изменений, обеспечивающих реализацию основных концептуальных решений в отраслевые законодательные акты, а именно Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ "Об обороне", Федеральный закон от 22 августа 1996 года №125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и ряд других.
Вносятся также изменения и дополнения в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях, в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации и другие законодательные акты. Отметим наиболее важные изменения, вносимые в указанные кодексы.
В отношении имущественных отношений. Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. При этом без согласия собственника оно не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Вместе с тем, если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то законопроектом предлагается закрепить норму, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения.
Полагаем, что данное «ужесточение» правового регулирования в отношении бюджетных учреждений усиливает риски их функционирования, но повышает требования к финансовой стабильности их деятельности.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Таким образом, финансовая стабильность казенного учреждения в большей степени (по сравнению с бюджетным учреждением) гарантирована собственником его имущества.
В отношении правового положения учреждений.
Бюджетные учреждения. Внесение изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предполагает, что бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.
Следует отметить, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Казенные учреждения. Вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения правового положения казенных учреждений и исключения норм о бюджетных учреждениях, которое не будет являться участником бюджетного процесса - получателем бюджетных средств.
Казенное учреждение определяется законопроектом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, определяющего, в том числе, порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений, которые устанавливают в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Важно отметить, что любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами) поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, эти учреждения не имеют возможности самостоятельно развиваться за счет осуществления деятельности, приносящей доход, и эта деятельность не является стимулом к увеличению объема и улучшению качества предоставляемых ими услуг.
При этом сводятся к минимуму организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений. В частности, не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения, имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения, лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать, не производится перерегистрация, то есть требуется только внесение изменений в учредительные документы.
Полагаем, что данный порядок преобразования учреждений в казенные учреждения позволит максимально сократить время и трудозатраты на их создание. Однако достаточно ограниченный круг учреждений (который еще е определен) будет преобразован в данную организационно-правовую форму в связи с ограничениями, установленными законом.
Следует отметить, что до 1 июля 2010года должно быть осуществлено утверждение Правительством РФ перечней казенных учреждений, которые создаются в переходный период путем изменения типа бюджетных учреждений, а также принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений о создании казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений. Кроме того, до 1 июля 2011 года необходимо внести изменения в уставы региональных и муниципальных бюджетных и казенных учреждений.
В целях эффективного использования бюджетных средств законопроектом предусматривается внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части распространения его положений на казенные учреждения и бюджетные учреждения.
Следует иметь в виду, что законопроектом предполагается распространение положений, установленных для казенных учреждений, на федеральные органы государственной власти и их территориальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также создание в силу закона ряда федеральных казенных учреждений путем изменения их типа (управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, следственных изоляторов уголовно исполнительной системы и исправительных учреждений, исполняющих наказания, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации и других).
В связи со сложностью предлагаемых изменений в правовом положении учреждений предусматривается переходный период (со дня официального опубликования закона до 1 января 2011 года), который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме. В частности, внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются, лицевые счета учреждений не переоткрываются, действуют ранее принятые нормативные акты.
Важно отметить, что в целях практического внедрения предлагаемой системы Правительству Российской Федерации необходимо подготовить порядка 90 нормативно-правовых актов, в том числе 19 из них новых. Эта работа в настоящее время уже ведется.
Совершенствование правового регулирования функционирования учреждений имеет значение только в связи с системным развитием организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций в целях повышения их качества. Это предусматривает улучшение взаимодействия с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступность для граждан и организаций информации о порядке и ходе исполнения государственной (муниципальной) функции на каждой стадии, контроль за их исполнением.
На решение этих задач направлен проект федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», принятый Государственной Думой в первом чтении 20.11.2009г. (далее - законопроект №2).
Следует отметить, что действие законопроекта будет распространяться на деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций по предоставлению государственных (муниципальных) услуг физическим лицам и организациям, а также по исполнению государственных (муниципальных) функций.
При этом устанавливается полномочие федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере административной реформы, проводить в установленном Правительством Российской Федерации порядке мониторинг предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций, в том числе мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти по установлению размера платы за предоставление платных услуг.
В настоящее время в законодательстве четко не определены основные понятия, регулирующие сферу предоставления услуг. Поэтому очень важен необходимый понятийный аппарат, применяемый в законопроекте.
Так, государственные (муниципальные) услуги – услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
В свою очередь, государственные (муниципальные) функции - деятельность указанных органов по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществлению проверок.
Полагаем, что эти определения должны были бы относить государственные (муниципальные) функции к исполнительно- распорядительной деятельности соответствующих органов власти, а государственные (муниципальные) услуги - к непосредственному предоставлению лицам соответствующих услуг. Однако, вышеприведенные определения не устанавливают четкого различия между указанными понятиями, из чего следует их определенная тождественность при практической реализации.
Законопроектом определены общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов.
Административный регламент - нормативный правовой акт, содержащий последовательное описание административных процедур, совершаемых органом, предоставляющим государственную (муниципальную) услугу, (исполняющим) государственную (муниципальную) функцию, и содержащий, в установленном настоящим федеральном законом случае, стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции.
Интересно отметить, что орган, являющийся разработчиком проекта административного регламента (орган, предоставляющий государственную (муниципальную) услугу, исполняющий государственную (муниципальную) функцию), обязан вести учет полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц с кратким изложением содержания данных замечаний и результатов их рассмотрения, которые сохраняются до дня вступления в силу административного регламента.
Наряду с этим, стандарты деятельности государственных органов или органов местного самоуправления являются составной частью административных регламентов предоставления (исполнения) государственных (муниципальных) услуг (функций), предусматривающие количественные и качественные показатели доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (функций). При этом стандарты включаются в административный регламент в случае, если предоставление (исполнение) государственной (муниципальной) услуги (функции) инициируется запросом заявителя.
Стандарты предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций должны предусматривать ряд показателей, в частности, основания для отказа в приеме документов и в предоставлении государственной (муниципальной) услуги, и даже максимальные сроки ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной (муниципальной) услуги и получении результата ее предоставления.
Важное значение имеет порядок установления и взимания платы при предоставлении услуг и исполнении функций. В современных условиях этот порядок практически не регламентирован на федеральном уровне, устанавливается конкретными ведомствами и является «кормушкой» для соответствующих государственных и муниципальных органов власти и учреждений.
Законопроектом №2 устанавливается общее правило – за предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных (муниципальных) функций взимается государственная пошлина в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В случаях, установленных федеральными законами, организации, участвующие в предоставлении (исполнении) государственных (муниципальных) услуг (функций), имеют право предоставлять заявителю за плату услуги, в том числе по предоставлению копий документов, иной информации из государственных информационных ресурсов, совершению в сокращенные сроки юридически значимых действий в соответствии с административными регламентами.
При этом перечни платных услуг будут устанавливаться Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главами местных администраций.
Важно иметь в виду, что размер платы за предоставление платных услуг определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере общественных отношений.
Перечни платных услуг размещаются на официальных сайтах органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, исполняющих государственные (муниципальные) функции, а также организаций, участвующих в предоставлении (исполнении) государственных (муниципальных) услуг (функций), в сети Интернет, на едином портале государственных (муниципальных) услуг (функций). Законопроектом устанавливается инфраструктура электронного правительства, включающая в себя, в том числе, реестры государственных (муниципальных) услуг (функций) и единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).
Предоставление государственных и муниципальных услуг и функций в электронном виде, очевидно, будет способствовать упрощению порядка их предоставления, а также осуществлению общественного контроля за этим процессом.
Одним из механизмов повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций, является утверждение федеральных, региональных и муниципальных программ повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций.
В частности, в этих целях законопроектом (а ранее - Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») предусмотрено создание на территории субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ).
МФЦ - это государственные или муниципальные учреждения, созданные субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», в соответствии с которым обращение заявителя за услугой происходит однократно, а взаимодействие с органами осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с законодательством Российской Федерации и соглашениями о взаимодействии МФЦ с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги.
Совершенствование организации предоставления социально значимых услуг населению в целях повышения их качества было бы затруднено без законодательно установленной государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Правовой механизм организации такой поддержки установлен законопроектом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», принятым Государственной Думой в первом чтении 13.01.2010г. (далее - законопроект №3).
Следует отметить, что к социально ориентированным некоммерческим организациям предлагается отнести некоммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах, предусмотренных Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями, религиозных организаций), и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Среди указанных видов деятельности, в частности, социальная поддержка и защита граждан, оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам, охрана окружающей среды и защита животных, оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина; благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества и другие.
Законопроектом устанавливается «закрытый перечень» таких видов деятельности. Вместе с тем, для признания некоммерческих организаций социально ориентированными другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем и развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Полагаем, что данный порядок признания некоммерческих организаций социально ориентированными в наибольшей степени учитывает потребности населения различных территории и особенности их социально-экономического развития.
Осуществление вышеназванных видов деятельности социально ориентированными некоммерческими организациями позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать таким организациям поддержку в различных формах: финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, предоставление льгот по уплате налогов и сборов, размещение государственных и муниципальных заказов, предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах. При этом оказание финансовой поддержки этим организациям может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов путем предоставления субсидий.
Следует отметить, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе, наряду с установленными федеральным законодательством формами поддержки, оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Важнейшее значение имеет оказание имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, которая осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления путем передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества.
В этих целях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям.
Эти перечни подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах утвердивших их федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.
Законопроект №3 регламентирует порядок ведения федеральных, государственных и муниципальных реестров социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
В частности, к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций относится создание условий для деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе разработка и реализация соответствующих муниципальных программ, а также анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей деятельности указанных организаций, оценка эффективности мер, направленных на их развитие на территориях муниципальных образований.
Кроме того, в Федеральный закон №131-ФЗ вносятся дополнения, устанавливающие в качестве вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству», а также в качестве одного из видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований - имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории соответствующего муниципального образования.
Очевидно, что данные дополнения необходимы. Вместе с тем, вследствие них возникнут новые расходные обязательства муниципальных образований, которые потребуют изыскания дополнительных доходных источников их покрытия в региональных и местных бюджетах. Это достаточно проблематично в современных условиях, так как по данным Минфина России ( о результатах исполнения местных бюджетов по состоянию на 1 октября 2009года) сокращение собственных доходов местных бюджетов предусмотрено в 31 субъекте Российской Федерации, а в 26 из них - ниже среднего уровня по Российской Федерации.
В заключение отметим очевидность необходимости комплексного решения проблем совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в целях повышения качества обслуживания населения и повышения эффективности деятельности органов власти.

Дата размещения 25.02.2010