О проблемах осуществления государственного и муниципального финансового контроля
А.Н.Домбровский, первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов, председатель секции «Финансисты муниципальных образований»
Действенный государственный и муниципальный финансовый контроль (далее Г и МФК) является неотъемлемым элементом правового государства. Как завершающая стадия цикла управления, Г и М ФК должен давать обществу полную картину того, какие результаты получены посредством предпринятых управленческих действий в подконтрольной финансовой сфере. Сегодня разрозненные данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков, формировать целостную картину использования средств и, соответственно, не способствуют оптимизации предстоящих расходов.
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля характеризуется отсутствием единого понимания самого понятия "государственный финансовый контроль". В Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи; фактически поставлен знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Между тем, интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь расходами бюджета, контрольная деятельность касается также налоговой, валютной, страховой, таможенной, банковской сферы, обеспечивающей поступления доходов бюджета. Уже в силу особенностей государственного и бюджетного устройства нашей страны, многочисленности контрольных органов, неупорядоченности их функций и пересечения сфер деятельности, отсутствия взаимодействия и координации усилий государственный финансовый контроль должен регламентироваться самостоятельным законом – именно этот акт определит цели, задачи, структуру органов и порядок их взаимодействия, формы и механизмы контроля.
Пока контроль будет носить выборочный, эпизодический характер, трудно оценить его реальную результативность. Общество сегодня не знает, в какой степени и с какой регулярностью бюджетные средства и государственная казна проверяются на предмет правильности их использования, задача полноты и периодичности финансовых ревизий и проверок даже не ставится. Не существует национальных стандартов контроля, обязательных для всех государственных органов, отсутствуют общегосударственные принципы планирования контрольной работы, классификация финансовых нарушений. Неурегулированность правовых проблем мешает обоснованно решать практические задачи органов государственного финансового, в том числе и бюджетного контроля, ограничивает результативность ревизий и проверок.
Чтобы привести в действие экономические рычаги, с помощью которых контроль может влиять на финансовые результаты нужен соответствующий правовой инструментарий, важнейшим инструментом является использование санкций за бюджетные правонарушения. От способности государства предотвращать нарушения и преступления в этой сфере напрямую зависит финансовая и, как следствие, экономическая безопасность государства. Актуальность данной проблемы подтверждается результатами контрольных мероприятий всех уровней власти и еще более возрастает в условиях финансового кризиса.
Поскольку органы муниципального финансового контроля (как со стороны исполнительной, так и представительной власти) сформированы не во всех муниципальных образованиях, для анализа результативности работы органов государственного финансового контроля обратимся к федеральной статистике. (Вынуждены из-за отсутствия сопоставимых данных по 2009 году привести отчетные данные за 2008 год).
В отчетном докладе Председателя Счетной Палаты РФ Сергея Степашина в Парламенте прозвучало, что в 2008 году было выявлено нарушений законодательства на сумму 94 млрд. руб. и почти на 2 млрд. руб. случаев нецелевого использования средств. Устранено финансовых нарушений на 1 млрд. руб. (т.е. чуть более 1% от общей суммы нарушений). Такое положение дел с возмещением средств, израсходованных неправомерно и нецелевым образом по проверкам высшего и, пожалуй, самого авторитетного органа финансового контроля в России, свидетельствует о несостоятельности охранных мер государства для поддержания финансовой дисциплины, в то время как использование вверенных налогоплательщиками средств для выполнения функций государства предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность управления.
Как же обстоят дела у исполнительной власти? Вскрывает нарушения каждая вторая проверка Росфиннадзора - федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Так, в 2008 году им выявлены нарушения финансово-бюджетного законодательства при расходовании более 514,5 млрд. руб., из них фактов нецелевого использования бюджетных средств на сумму 2,2 млрд. руб. В целях возмещения ущерба Росфиннадзором приняты все возможные меры в соответствии с действующим законодательством:
- направлены уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств на сумму нецелевого использования бюджетных средств на 0,9 млрд. руб.
- в правоохранительные органы передано материалов ревизий и проверок на сумму выявленных нарушений 305 млрд. руб., по переданным материалам возбуждено 271 уголовное дело (в среднем - около 4 дел на субъект РФ) по фактам использования 1,5 млрд. руб. с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере (т.е. 0,3% от переданных сумм).
- по результатам рассмотрения более 3 тысяч дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета в размере 266,8 миллиона рублей вынесены постановления о наложении административных штрафов на сумму 22,2 млн. руб.
- направлены предписания о возмещении средств путем взыскания с лиц, получивших средства неправомерно, или с виновных лиц.
Данная статистика, как зеркало, отражает ситуацию в регионах и достаточно красноречиво свидетельствует о том, что:
во-первых, удельный вес нарушений, фактически квалифицированных органами государственного финансового контроля как нецелевое использование бюджетных средств ничтожен – где-то чуть более 1 %;
во-вторых, правоохранительными органами возбуждены уголовные дела в отношении еще более мизерного процента нарушений;
в–третьих, применение мер административного воздействия ни в коей мере не может возместить ущерб, нанесенный правонарушителями.
Следует признать, что либо контрольные органы необоснованно квалифицируют мелкие недостатки в работе учреждений как финансовые нарушения, либо действительно финансовые нарушения имеющимися инструментами устранить (возместить ущерб) невозможно (мы не берем во внимание случаи намеренного бездействия). Вызывает недоумение в этой связи исключение из «Отчета о работе Счетной Палаты РФ за 2009 год» показателя «Устранено нарушений», по-сути, оценка эффективности контроля бюджетных расходов носит декларативно-описательный характер.
Несмотря на то, что тысячи лиц привлечены к административной, дисциплинарной и даже материальной ответственности, эффективность и результативность контрольно-ревизионной работы может ввести в заблуждение только непосвященных, поскольку штраф на должностное лицо за нецелевое использование бюджетных средств в объеме от 1 руб. до 1,5 млн. руб. составляет 4-5 тыс. руб., к тому же исковая давность для целей последующего контроля неприемлемо мала; материальная ответственность ограничена в значительной доле случаев средним заработком в соответствии с трудовым законодательством.
Чтобы быть действенными, применяемые санкции и штрафы должны быть соразмерны серьезности/тяжести нарушения и должны не только наказывать виновных, но и удерживать других от совершения подобных нарушений. Вместе с тем, анализ бюджетного законодательства показывает, что вопросы установления ответственности и применения адекватных санкций за нарушения бюджетного законодательства по-прежнему не находят своего решения, а имеющиеся санкции за нецелевое использование бюджетных средств, как видно из вышеприведенной статистики, утрачивают свое значение. Административные санкции установлены лишь за 3 из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, несмотря на то, что в ст. ст. 292 - 306 БК РФ имеется прямая ссылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР.
Поскольку наш департамент является контрольным органом в сфере размещения муниципального заказа, мы являемся свидетелями (при всех недостатках ФЗ №94) неуклонной воли ФАС РФ при проведении этого закона «в жизнь», мощно подкрепленную постоянным усилением ответственности по КоАП РФ. В Бюджетном кодексе же более десяти лет некоторые нормы являются «неработающими», в то время как «работающие», к примеру, блокировка расходов - единственно действенная, нормативно урегулированная и технически обеспеченная отменена. Отменена, как не соответствующая современным принципам финансового менеджмента с 1.01.2010, а сами принципы еще не действуют?! (учреждения будут переведены со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания лишь с 2011 года.)
Кроме того, на практике более чем в 90% случаев встречаются иные варианты неправомерного расходования средств, которые не подпадают под принятое определение понятия нецелевого использования. Это «переплаты», «перерасходы, сопровождающиеся непосредственным материальным ущербом» (завышение стартовой цены контракта, приписки к объемам выполненных работ и т.д.), имеющие очевидную коррупционную составляющую и наносящие гораздо больший вред государству, чем несанкционированное перераспределение средств по кодам бюджетной классификации, являющееся лишь фактом нарушения финансовой дисциплины. Однако в соответствии с БК РФ контролеры могут применять только те меры, которые предусмотрены действующим законодательством:
- вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- направление руководителю организации, допустившей переплату или иное расходование бюджетных средств, вследствие которого нанесен материальный ущерб организации, предписания о возмещении средств путем взыскания с лиц, получивших средства неправомерно, или с виновных лиц.
Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства. Проблема привлечения к бюджетной ответственности не замыкается в рамках бюджетного права, имеет комплексный характер, именно поэтому наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства.
Законодатели и органы исполнительной власти, признают, что раздел IV БК РФ «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства» не выдерживает критики. Однако проведенный нами анализ нескольких инициативных вариантов проектов этой части кодекса показал, что они бессистемны, ключевых проблем не решают и даже не поднимают. Большинство предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, поступающие от финансовых контролеров заранее обречены на отрицательное заключение в Правительстве, поскольку, по определению, не могут быть достаточно проработаны юридически на местах.
К сожалению, Министерством финансов РФ, как следует из доклада заместителя директора Департамента бюджетной политики и методологии С.В.Тюниной отрицается необходимость принятия Федерального закона «О государственном (муниципальном) финансовом контроле», предлагается внесение в БК РФ поправок по правовому регулированию Г и М ФК.
Кроме того, ставить вопрос только о совершенствовании бюджетного законодательства без внесения изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, Гражданский кодекс и другие нормативные акты, недостаточно обосновано. Более того, в условиях совершенствования правового статуса государственных (муниципальных) бюджетных учреждений предложенное установление пресекательных и административных, в отсутствие правовосстановительных мер принуждения (изъятие в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению) могут привести к непредсказуемым последствиям, особенно учитывая предложение подменить обязательность проверки ее «возможностью» (как обязательного условия договора).
Хотя нормативное и методическое обеспечение деятельности контрольных органов системы исполнительной власти и возложено на Министерство финансов, но в силу требований административной реформы оно лишено контрольной функции в финансовой сфере, и у него нет теперь и соответствующего практического опыта, который можно было бы анализировать, обобщать, концентрировать в нормативных и инструктивных документах. Видимо, назрела необходимость обозначить в федеральном законе «О государственном и муниципальном финансовом контроле» орган (возможно, это будет Счетная Палата РФ), в компетенцию которого будет входить методологическое обеспечение контроля в целом, включая его внутренний сектор, участвующий в создании нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность контрольных органов любого уровня и их взаимодействие. Иначе тон будут задавать те, кого проверяют.
Низкая результативность в работе финансовых контролеров из-за отсутствия необходимого инструментария, поставила на повестку дня вопрос о придании в законодательном порядке бюджетным обязательствам статуса властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную и дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Необходимо шире применять уже установленные законом возможности пресечения правонарушений, используя статьи КоАП РФ и УК РФ: «Дисквалификация», «Превышение полномочий» и «Злоупотребление полномочиями», «Растрата», «Мошенничество» и др. Возможно, следует определить в Бюджетном кодексе имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства (по аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом), поскольку сегодня возмещается весьма незначительная часть (10-20%) выявляемого ущерба.
Проблематична и судебная перспектива материалов ревизий, переданных правоохранительным органам даже со значительными суммами материального ущерба из-за отсутствия единых подходов субъектов контроля различных уровней власти к классификации финансовых нарушений. Именно экономически обоснованная классификация должна лечь в основу и правовой оценки нарушений в рамках бюджетного, уголовного и административного кодексов. А сегодня разные органы контроля по-разному понимают, что такое «нецелевое использование средств», «незаконное», «неправомерное», «неэффективное», «неэкономное».
Необходимо, чтобы совместные усилия контрольных инстанций получали поддержку правоохранительных и судебных органов, т.к. меры ограничения финансовых возможностей недобросовестных получателей бюджетных средств без строгого наказания нарушителей будут малоэффективными.
Приведенный анализ результативности работы органов государственного финансового контроля федерального уровня, тем более неутешителен для органов финансового контроля государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, поскольку они участвуют в финансовых правоотношениях лишь в той мере, в какой это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации (они не могут устанавливать меры принуждения, административные штрафы и т.д.)
Принятие закона об антикоррупционной экспертизе правовых актов и проектов нормативных актов, подтверждает взятый Президентом РФ курс на борьбу с коррупцией. Все это свидетельствует о злободневности и насущности задачи совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства.
Для тех, кто не следует государственной воле добровольно, пора установить принудительные меры воздействия, используя принятые в цивилизованном мире принципы: неотвратимость наказания, законность, справедливость, гуманизм. Дата размещения 31.05.2010
|
