О формировании местных бюджетов в условиях среднесрочного финансового планирования

2006 бюджетный год был для нас первым годом работы в условиях практической реализации реформы местного самоуправления.

До 1 января 2006 года на территории Тотемского района функционировало 15 администраций сельсоветов и администрация г. Тотьма. Работа по муниципальному переустройству шла очень непросто. В результате было сформировано на базе 15 сельсоветов 8 сельских муниципальных образований и муниципальное образование город Тотьма. С позиций сегодняшнего дня можно сказать, что принятое тогда решение об укрупнении территорий было правильным.

Самое маленькое поселение по численности населения – Вожбальское – 716 чел.

Всего поселений с численностью от 700 до 1000 чел. 3 поселения,
От 1000 до 1500 чел. 1 поселение,
От 1500 до 2000 чел. 1 поселение,
От 2500 до 3000 чел. 1 поселение,
От 3000 до 3500 чел. 1 поселение,
От 5000 до 8000 чел. 1 поселение,
От 10000 до 20000 чел 1поселение (городское)

Функции по формированию и исполнению бюджетов поселений на уровень района не передавались и исполняются поселениями самостоятельно. Для этого в штате каждого поселения есть ставка финансиста. Программными продуктами все поселения обеспечены и по итогам 2006 года все используют в работе.

В 2005 году проведена огромная организационная работа по формированию органов местного самоуправления в поселениях и подготовке к работе в условиях самостоятельности бюджетов. Приняты все нормативные документы, регулирующие бюджетный процесс, по местным налогам, были утверждены бюджеты района и поселений на 2006 год. Межбюджетное регулирование осуществляется с уровня области.

На протяжении года работы в условиях реализации реформы местного самоуправления, накоплен определенный опыт, получили решение многие проблемы, возникли вопросы, требующие немедленного разрешения. Реализация 131 федерального закона принесла и ощутимые положительные результаты. Постоянно идет процесс разграничения полномочий между уровнями власти, оценка полномочий в финансовом выражении, что иногда очень непросто из-за нечеткости формулировки полномочия или же трудностей его оценки в финансовом плане. В результате разграничения полномочий выявляются проблемы поселений, до начала проведения реформы практически никак не решаемые ( это и пожарная безопасность, предупреждение и ликвидация ЧС, первичный воинский учет, ремонт жилья, оснащение транспортом, вопросы благоустройства, содержания дорог и другие). Главы вновь созданных муниципальных образований за прошедший год пришли к пониманию того, что бюджетные средства нужно и можно экономить, а для пополнения доходной базы бюджетов необходимо тесно работать с налогоплательщиками, проводить работу по легализации теневой заработной платы.

Финансовые итоги исполнения бюджета за 2006 год следующие. Консолидированный бюджет района за 2006 год по собственным доходам исполнен на 100,4 % к уточненному плану и на 119,7 % к первоначально утвержденному бюджету. Получено доходов с учетом безвозмездных поступлений 397,3млн. руб. Собственные доходы в структуре доходной части консолидированного бюджета района составляют 18,8 % или 74,7млн. руб.( с учетом субвенций) Утвержденные расходы бюджетов произведены в сумме 399,5млн. руб. или на 99 % к уточненным плановым назначениям. Дефицит бюджета 2,3млн. руб. покрыт за счет привлечения кредитных ресурсов, уменьшения остатков на счетах бюджета и поступления средств от реализации муниципальной собственности.

Бюджет Тотемского муниципального района исполнен по доходам на 99,2 % к уточненным плановым назначениям, в том числе по собственным доходам на 100,3 %, в сумме 54,9млн. рублей. За 2006 год получено дополнительно собственных доходов в сумме 9,6 млн. руб., реализовано неиспользуемого муниципального имущества на сумму 3,5 млн. руб. Утвержденные бюджетом расходы произведены в сумме 337,2 млн. руб. Бюджет имеет выраженную социальную направленность - 84 % расходов бюджета направлено на финансирование социальной сферы. На капитальные расходы направлено 67,5 млн. руб. или 20 % от общей суммы расходов, в том числе за счет средств федерального бюджета 54,6 млн. руб., областного 9,8 млн. руб., районного бюджета 3,1 млн. руб. За счет дополнительно полученных доходов погашена кредиторская задолженность по реорганизованным сельским администрациям в сумме 2,6 млн. руб. В целом, по исполнению бюджетов следует сказать следующее. Расходы, предусмотренные решениями района и поселений о бюджете на 2006 год, профинансированы полностью. Просроченной кредиторской задолженности по бюджетам поселений нет. По бюджету района кредиторская задолженность снизилась на 3,5 млн. рублей.

Для формирования межбюджетных отношений и расчетов законом области установлены нормативы расходных обязательств по основным полномочиям района и поселений.

На сегодня собственная экономическая база поселений не позволяет обеспечить выполнение расходных полномочий за счет собственных доходов поселения. Особенность налоговой базы поселений состоит в том, что на территории 5 муниципальных образований (поселений) из 9 есть только сельхозпредприятия (которые находятся не в лучшем экономическом положении) и бюджетные учреждения.

На 2006 год налоговые источники закреплены за поселениями в соответствии с Бюджетным кодексом. Дополнительные нормативы отчислений взамен дотации не передавались.

В результате структура доходной части бюджетов поселений на 2006 год (первоначальные расчеты) выглядела следующим образом: в среднем 40% - собственные доходы (от 17,1 % до 68 %), остальное – дотации. По итогам года ситуация несколько изменилась – собственные доходы составили в среднем 31 % . Одно поселение (Погореловское) может выполнять свои функции без дотаций, два поселения : город Тотьма и Пятовское – уровень собственных доходов 34,7 % и 30,5 %, в остальных менее 20 %.( поступление доходов в этих поселениях в натуральных показателях составляет 6-30 тыс. руб. в месяц). Учитывая положения статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, вступающего в силу с 1 января 2008 года, все муниципальные образования района ( кроме Погореловского), включая район, должны будут заключить соглашения с департаментом финансов Вологодской области о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления доходов. Дотации из областного бюджета превышают собственные доходы муниципальных образований от 1,6 до 15 раз. Все поселения будут жестко ограничены в направлениях расходования средств. А это достаточно тяжело для сельских поселений, когда Глава поселения-это первый человек, к которому идут при любых проблемах.

Основными в структуре доходов поселений являются НДФЛ и арендная плата за земли. Земельный налог, который должен был стать одним из главных доходных источников для бюджетов поселений – не стал им, в основном, из-за низкой кадастровой оценки земель. Исчисление земельного налога от кадастровой стоимости существенно снизило объем поступлений по этому налогу. Поступление земельного налога в консолидированный бюджет района в 2005 году составило 7,6 млн. руб., а в 2006 году только 1,4 млн. руб., то есть меньше в 5,5 раза. Реальная рыночная стоимость земли в десятки, а то и сотни раз выше кадастровой оценки.

Еще один местный налог – это налог на имущество физических лиц. Поселения недополучают доходы от налога на имущество физических лиц в связи с тем, что законодательством не установлен срок, в течение которого строения должны быть зарегистрированы. Разъяснительная работа со стороны администрации поселений, личный пример убеждают мало. В структуре собственных доходов налог на имущество физических лиц составляет в среднем 5,9 %.

По муниципальному району за 2006 год собственные доходы составили 55 млн. руб. с учетом дополнительного норматива по налогу на доходы физических лиц в размере 9,9 %. Дотации составили 67,1 млн. руб. Дотации превышают собственные доходы в 1,2 раза. В условиях такой ярко выраженной бюджетной «необеспеченности» собственными доходами невозможно вести речь об отказе от межбюджетных трансфертов, чтобы повысить самостоятельность района в расходовании средств.

198 федеральным законом предусмотрено на период 2006-2008 годы право субъектов РФ устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, для муниципальных районов и поселений. Безусловно, эта мера позволяет повысить заинтересованность глав муниципальных образований в увеличении собираемости налогов и сборов. Положения Бюджетного кодекса не предусматривают этого права с 2009 года, и, учитывая, что единые для всех районов области нормативы отчислений установить не удается, в районе с 2009 года дотации будут превышать собственные доходы почти в 2 раза.

В районе создана комиссия за соблюдением трудового законодательства, уплатой налоговых платежей в бюджеты всех уровней. Комиссия проводит заседания 2 раза в месяц, рассматриваются вопросы по увеличению уровня заработной платы наемным работникам (легализация теневой заработной платы), полнота и своевременность уплаты налогов и сборов. Практикуются выездные заседания на территориях поселений. В работе комиссии принимают участие главы муниципальных образований района, депутаты. По результатам работы комиссии получено в 2006 году дополнительно доходов 5940 тыс. руб. (во все уровни бюджетов). В 2007 году такие комиссии уже созданы в ряде поселений. Для эффективной работы с налогоплательщиками необходима достоверная и регулярная информация о поступлении налоговых платежей в бюджеты в разрезе налогоплательщиков. Имея информацию, финансовые органы могут вовремя отследить неплатежи по отдельным плательщикам и провести с ними работу в индивидуальном порядке с приглашением на комиссию. На сегодня предоставление данных по плательщикам налогов постановлением Правительства №410 не предусмотрено.

131 федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» со времени своего выхода претерпел немалые изменения, однако наиболее проблемные статьи закона - по вопросам местного значения - продолжают вызывать вопросы.

К вопросам местного значения как района, так и поселений отнесены:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- организация и осуществление мероприятий по ГО, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах;

Все поселения находятся на территории района, необходимо более четкое разграничение полномочий.

Остается не полностью урегулированной ситуация с полномочиями по отрасли «культура». Первоначально в 131 законе на уровне района не предусматривалось по этой отрасли никаких полномочий, что могло привести к децентрализации учреждений культуры, отсутствию на уровне района законной управляющей структуры, определяющей направление развития учреждений культуры в районе. После внесения поправок в закон появилась возможность создания отраслевой методической службы, однако хотелось бы, чтобы это полномочие было прописано в законе более четко.

Разграничение полномочий, установление расходных полномочий по уровням бюджетов заставляет глав муниципальных образований, финансовые органы, руководителей бюджетных учреждений задуматься не только об увеличении доходов, но и об эффективности использования бюджетных средств. Работа в этом направлении проводилась и будет вестись в дальнейшем.

По бюджетной сети сметное финансирование изживает себя, так как не принуждает руководителей учреждений экономить бюджетные средства.

И основной задачей на ближайшую перспективу будет являться оптимизация, реструктуризация бюджетной сети, бюджетных расходов. И провести их надо без ущерба для потребителя услуг – населения нашего района.

По результатам работы в условиях реформы местного самоуправления возникли следующие предложения о внесении изменений в законодательные акты.

1. Внесение в Бюджетный кодекс положений, позволяющих установить дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта, взамен части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности районов, поселений.
2. Внесение изменения в постановление Правительства Российской Федерации №410, предусматривающие предоставление финансовым органам информации о поступлении налогов и сборов в разрезе налогоплательщиков.
3. Выработать механизм индексации кадастровой стоимости земель.
4. Рассмотреть возможность уменьшения количества льгот по налогу на имущество физических лиц.
5. Установить конкретные сроки для обязательной регистрации объектов недвижимости (строений) для населения. (например, 10 лет с начала строительства).
6. Внести дополнение в статью 15 федерального закона №131-ФЗ в качестве полномочия района: - обеспечение поселений методической поддержкой в области культуры, определение основных направлений развития отрасли.

Дата размещения 29.05.2007