Современные проблемы статистики регионов и муниципальных образований

Президентом Российской Федерации В.Путиным в своем выступлении на заседании президиума Государственного совета 13 сентября 2006 года было отмечено следующее: «Не менее важной задачей является обеспечение мониторинга, получение объективной, полной и своевременной информации об эффективности работы региональных и муниципальных органов власти. В связи с этим крайне важно привести работу госстатистики в соответствие с современными требованиями».

Безусловно в настоящее время существенно возросли требования к получению более расширенного перечня показателей социально-экономического развития регионов, отражающих состояние и качество проводимой экономической и социальной политики, эффективность достижения ее целей.

В соответствии с новыми принципами управления региональной экономикой появляются и новые задачи, которые необходимо решать на региональном уровне. К ним следует отнести:

- анализ и оценку потребностей региональных и федеральных органов власти и управления в региональной статистической информации;
- разработку системы статистических показателей и индикаторов, характеризующих социально-экономические процессы в регионе с учетом принятой в международной практике системы учета и статистики;
- разработку и проведение специальных обследований, переписей, анкетирования, опросов, ориентированных на выполнение основных целей региональной статистики;
- формирование на единой методологической основе информационного фонда региональной статистики, поддержание его в актуальном состоянии для обеспечения необходимыми статистическими данными органов власти субъектов и местного самоуправления, а также других пользователей в регионе;
- организацию на основе научной методологии оперативного информационно-статистического анализа процессов, характеризующих экономическое положение регионов, их развитие с точки зрения проводимых реформ с использованием международного опыта, систем классификаций и стандартов;
- обеспечение качества, полноты, оперативности, объективности и защиты формируемой в регионе статистической информации;
- обеспечение полноты и достоверности учета всех хозяйствующих субъектов государственного и негосударственного сектора экономики, как базы для применения методов несплошных статистических наблюдений, развития целевых, отраслевых банков и баз данных;
- формирование и актуализация общегосударственной системы единой идентификации предприятий, организаций и прочих хозяйствующих субъектов на территории России;
- взаимодействие с региональными информационными системами и разработка региональных схем и потоков статистической информации с учетом информационных потребностей на федеральном, региональном и субрегиональном уровнях;
- предоставление всем пользователям равного доступа к открытой статистической информации.

В этой связи органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления нуждаются в более разнообразной и детальной экономико-статистической информации.

Сложилось такое мнение, что только орган государственной статистики должен обеспечивать представление органам государственной власти всех уровней информации, необходимой для решения важных стратегических задач, не принимая во внимание, что существует ведомственная статистика, которая разрабатывается в системах других федеральных органов исполнительной власти.

Это связано с тем, что действующая система информационно-статистического обеспечения федеральных органов исполнительной власти имеет ряд недостатков:

- ведомственная разрозненность информационно-статистических ресурсов, в связи с чем существенно снижается эффективность работы федеральных органов исполнительной власти и качество предоставляемых государственных услуг;
- отсутствует систематизированная регламентация прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти при формировании статистических информационных ресурсов и получения информации из них;
- отсутствует система мониторинга и анализа эффективности и результативности завершенных и реализуемых программ и проектов;
- отсутствует технологическая совместимость информационных систем федеральных органов исполнительной власти, препятствующая в использовании электронного межведомственного информационного обмена.

Решение стратегической задачи создания системы информационно-статистического обеспечения органов государственной власти требует:

- разработки и создания единой системы информационно-статистического обеспечения федеральных органов государственной власти;
- исполнительной власти, форматов и стандартов загружаемых ведомственных данных.

Единая система информационно-статистического обеспечения органов государственной власти должна быть построена на основе:

- законодательной базы;
- проблем управления процессами информационно-статистического обеспечения федеральных органов государственной власти;
- финансовых аспектов деятельности по созданию единой системы информационно-статистического обеспечения федеральных органов государственной власти;
- обеспечения безопасности статистической информации.

Основной целью создаваемой системы информационно-статистического обеспечения органов государственной власти является совершенствование экономического управления за счет создания единого государственного интегрированного информационно-статистического ресурса и обеспечение возможности оперативного доступа к этому ресурсу всех потребителей статистической информации.

Под единым государственным интегрированным информационно-статистическим ресурсом понимается информация, собранная по линии Федеральной службы государственной статистики, федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти, других органов власти и управления, финансовых и других организаций, формирующих статистическую отчетность, необходимую для информационно-статистического обеспечения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других пользователей.

В процессе создания единого государственного интегрированного информационно-статистического ресурса определяющее значение имеет организация межведомственного обмена данными оперативных статистических наблюдений на основе типовой технологии и стандартов хранения информации. Как следствие, одним из критических элементов является интеграция информационных ресурсов Росстата с ресурсами других министерств и ведомств, обеспечивающих сбор и накопление ведомственной статистики.

В целях создания единого государственного интегрированного информационно-статистического ресурса необходима подготовка ряда основополагающих нормативных документов и проведение проектно-технических и технологических работ, обеспечивающих и регламентирующих организацию межведомственного информационного взаимодействия. Среди них:

- создание единой методологической базы системы информационно-статистического обеспечения федеральных органов исполнительной власти;
- государственного интегрированного информационно-статистического ресурса;
- обеспечение технологической, технической, методологической и информационной совместимости информационных систем министерств и ведомств;
- повышение качества статистической информации, предоставляемой в органы государственной власти;
- сокращение сроков обработки и анализа статистической информации;
- сокращение сроков выполнения исследований по заказам органов федеральных органов исполнительной власти;
- снижение общих бюджетных расходов на содержание информационных статистических систем федеральных органов исполнительной власти.

В работах по созданию и эксплуатации единого государственного интегрированного информационно-статистического ресурса и единой системы информационно-статистического обеспечения федеральных органов исполнительной власти Федеральной службе государственной статистики может принадлежать определяющая роль. Это обусловлено тем, что существующая система информационного обеспечения органов государственной власти строится на основе федеральных статистических информационных ресурсов, аккумулирующих официальную статистическую информацию, которая носит межведомственный характер и разрабатывается помимо Росстата более 60 министерствами и ведомствами. При этом, доля информации, получаемой и обрабатываемой Росстатом в общем объеме интегрированного информационного ресурса, по предварительной оценке, составляет более 50%.

Создание такого ресурса позволит не только повысить качество информации, предоставляемой органам государственной власти, но и проводить единую политику в области информационно-статистического обеспечения.

Кроме того, это будет основным инструментом для ведения мониторинга показателей достижения целей социально-экономического развития страны, деятельности федеральных министерств, служб и агентств и органов власти субъектов Российской Федерации, методологическое и организационное обеспечение которого в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (протокол № 29 от 12 августа 2004 года) возложено на Федеральную службу государственной статистики.

Платформой единого государственного интегрированного информационно-статистического ресурса является Единая национальная система показателей, формируемая на основе официальной статистики, а также данных других федеральных органов исполнительной власти, которая может быть использована для решения сразу нескольких практических задач федеральными и региональными органами государственной власти Российской Федерации.

В текущем 2006 году различными государственными структурами разработано несколько систем показателей, характеризующих в той или иной степени социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. Так, Минрегионом России разработана «Унифицированная система показателей, характеризующих место субъекта Российской Федерации в социально-экономическом развитии Российской Федерации», которая была представлена в Правительство Российской Федерации и согласована председателем Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадковым (15 марта 2006 года №МФ-П11-1013).

Президиумом Государственного совета Российской Федерации 13 сентября 2006 года был одобрен перечень показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сформирован также перечень показателей, позволяющих отслеживать ход реализации приоритетных национальных проектов.

Кроме того Минэкономразвития России проводится работа по созданию на региональном уровне:

- системы показателей оценки деятельности субъектов бюджетного планирования;
- системы федерального мониторинга территориального социально-экономического развития Российской Федерации

Для повышения эффективности бюджетного планирования и межбюджетных отношений Минфином России осуществляются работы по расширению перечня статистической информации, необходимой для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует отметить, что одобренная 13 сентября 2006 года Президиумом Государственного совета Российской Федерации «Унифицированная система показателей, характеризующих место субъекта Российской Федерации в социально-экономическом развитии Российской Федерации» включает примерно 170 показателей, из них 60 (35%) разрабатывается в системе государственной статистики. В октябре 2006 года Минрегионом России эта система была переработана и включает уже порядка 300 показателей, из них 160 (53%) разрабатывается в системе государственной статистики. При этом первоначально стояла задача по формированию унифицированной системы показателей с годовой периодичностью, доработанная система предполагает организацию ведения мониторинга и в ежемесячном режиме.

Перечень показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одобренных Президиумом Государственного совета Российской Федерации, состоит из 187 , из них 70 (37%) – эта информация Росстата.

Кроме того Росстат обеспечивает представление в Минэкономразвития России статистических показателей для формирования базы данных прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и развития муниципального сектора экономики, в Минфин России представляется информация для разработки бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Такое многообразие разработанных систем показателей, бесспорно необходимых, значительно затрудняет работу Росстата. Еще более сложное положение ощущают на себе территориальные органы статистики в регионах. Информационные потребности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления существенно превышают имеющиеся в настоящее время информационные ресурсы государственной статистики, которые ориентируются в большей степени на информацию, разрабатываемую на федеральном уровне. Даже некоторые известные экономисты применяют термин, как «формирование макроэкономической статистики на муниципальном уровне». При этом понимают, что многие показатели на муниципальном уровне невозможно рассчитать и в мировой практике таких аналогов нет. Однако, публикация в официальной прессе таких требований к статистике с такими заголовками, как например, «Данные российской статистики все меньше отражают реальное положение дел в экономике» («Коммерсант» №199 от 24.10.2006 года), поднимает волну критики Федеральной службы государственной статистики.

В связи с изложенным создание Единой национальной системы показателей может стать важнейшим шагом на пути формирования современной эффективной системы государственного управления в Российской Федерации, тем самым будет обеспечено единство информационного пространства показателей, подразумевающее формирование сводного перечня показателей из максимального количества источников данных.

Создание единой системы показателей задача не простая и реализация ее требует решения не только организационных вопросов, связанных со сбором и разработкой ряда статистических показателей, но и отработкой методик их расчетов.

Целесообразным представляется при формировании сводного перечня показателей выделение нескольких групп показателей, которые могли бы характеризовать различные аспекты жизнедеятельности региона и функционирования его администрации:

- показатели, необходимые для осуществления региональной экономической политики, в том числе для разработки бюджета и прогноза;
- показатели, характеризующие достижения региональной администрации по изменению ситуации в регионе;
- показатели состояния дел в регионе для осуществления межрегионального сравнительного анализа.

Указанные группы показателей можно разбить на более дробные, способствующие решению тех или иных конкретных задач федерального, регионального или муниципального управления. При необходимости формировать различные комбинации (наборы) показателей для решения тех или иных конкретных задач.

Следует отметить, что основные обобщающие характеристики состояния и развития регионов могут быть разработаны на основе использования концепций национальных счетов, признанной во всем мире как наиболее всеобъемлющая система макроэкономических показателей, характеризующих состояние и развитие экономики. На национальном уровне система национальных счетов позволяет получить всестороннюю характеристику экономического развития страны, дает представление о механизмах образования доходов, их распределении и перераспределении, о структуре конечного продукта, межотраслевых взаимосвязях и т.п. На региональном уровне полный набор счетов, предусмотренный для национального уровня построить невозможно.

Однако целый ряд показателей, таких как ВРП, конечное потребление, накопление основного капитала, оплата труда, налоги и субсидии на производство рассчитать можно. Использование этих показателей для анализа экономической ситуации чрезвычайно важно, поскольку эти показатели методологически согласованы с аналогичными показателями национального уровня и способны дать количественные характеристики вклада региона в развитие страны, проанализировать пропорции спроса и предложения, определить динамику экономического развития региона и пр.

Создание единой национальной системы показателей требует изменения подходов не только с точки зрения организации работы, но и решения методологических проблем при формировании показателей на муниципальном уровне.

Информация, имеющаяся в настоящее время в распоряжении муниципальных образований (бюджет муниципального образования, муниципальное имущество, коммунальное хозяйство, жилищные условия населения, услуги населению, транспорт и др.), не позволяет сформировать общепринятые показатели социально-экономического развития территорий.

Для получения таких показателей необходим переход к принципиально иной организации статистической деятельности, при которой формирование важнейших показателей будет осуществляться на основе периодически проводимых (приблизительно 1 раз в 5 лет) сплошных обследований (переписей) и основанных на них выборочных статистических обследованиях, как это ведется в ряде других стран, будет способствовать повышению качества отечественной статистики.

Учитывая потребности в более детальной статистической информации на региональном и субрегиональном (муниципальном) уровнях только переход на выборочные методы наблюдения в сочетании со сплошными обследованиями (переписями) позволит получить необходимые статистические данные органам государственной власти всех уровней.

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 24 мая 2006 г.(протокол № 17) Росстатом было направлено в Минэкономразвития России (письмо от 22.06.06№КЛ-03-21/1691) предложение по проведению в России сплошного обследования субъектов малого предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица) в октябре 2007 года. Однако предложения Росстата не нашли поддержки, и в федеральном бюджете на 2007 год средства на проведение этой работы не предусмотрены. Учитывая важность и необходимость указанного обследования при сложившихся обстоятельствах Росстат прорабатывает вопрос о проведении в I квартале 2007 года пилотного сплошного обследования малых предприятий и индивидуальных предпринимателей в 5 субъектах Российской Федерации (г. Москва, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Тверская области), которые готовы изыскать ресурсы для финансирования указанного обследования. Предполагается, что часть работ будет профинансирована Росстатом (разработка форм обследования, подготовка и тиражирование статистического инструментария; подготовка необходимого программного обеспечения; формирование сводных итогов; распространение полученных данных; оплата труда 2-3 сотрудников ТОГС, привлекаемых для координации проведения работ по сплошному обследованию), а другая часть – субъектами РФ (в их числе информационно-разъяснительная кампания, наём персонала для осуществления почтовой рассылки респондентам статистического инструментария или опроса респондентов интервьюерами, сбор отчетов, проведение контроля правильности их заполнения, кодирование полученной информации и запись первичных данных на машинный носитель).

Итоги пилотного обследования позволят отработать методологию формирования основных экономических показателей по муниципальным образованиям. Всероссийской обследование будет проведено по мере выделения соответствующих ресурсов.

Данные сплошного обследования позволят получить обширную информацию в разрезе муниципальных образований, в том числе по достаточному для бюджетного процесса спектру показателей.

В частности, для формирования статистической информации о местных бюджетах и межбюджетных отношений необходима реализация мероприятий по обработке на ежегодной основе данных налоговой отчетности хозяйствующих субъектов для формирования статистической информации по всем предприятиям (включая малые) и ПБЮЛ в муниципальном разрезе. Реализация этих мероприятий потребует разработки методик формирования показателей для муниципального уровня и создания соответствующего информационного обеспечения.

Росстатом поддержено предложение ФНС России по расширению перечня предоставляемой органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления налоговой и статистической информации, необходимой для повышения эффективности бюджетного планирования и межбюджетных отношений, и ведению, начиная с 2007 года, Налогового паспорта муниципального образования с включением в него информации о налоговой базе, поступлениях и задолженности по видам налогов, формирующих бюджет муниципального образования, а также информации о социально-экономических показателях по субъекту Российской Федерации и об основных показателях развития муниципального образования.

По мнению Росстата, Налоговый паспорт должен быть открытым для всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

В целях обеспечения расчета показателя личных денежных доходов населения в разрезе муниципальных образований необходимо наладить получение Росстатом информации в разрезе муниципальных образований на основе данных, имеющихся в отчетности:

- Федеральной налоговой службы – в части налогооблагаемой базы при исчислении подоходного налога с работающих на предприятиях и в организациях и с физических лиц, занятых индивидуальной предпринимательской деятельностью и получающих авторские вознаграждения, и дивидендов;
- Пенсионного фонда Российской Федерации – в части показателей выплаченных пенсий и пособий;
- Фонда социального страхования – в части показателей расходования средств на обязательное социальное страхование;
- Федеральной службы занятости – в части показателей выплаты пособий по безработице и детского пособия;
- Минздравсоцразвития России – в части показателей выплат пособий на детей;
- Центрального Банка Российской Федерации – в части показателей о суммах выплаченных процентов на вклады граждан;
- Казначейства Российской Федерации – в части показателей сумм выплаченных стипендий.

В настоящее время сделан первый шаг по созданию основ муниципальной статистики. Так, во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Д. Жукова от 14 августа 2006г. № АЖ-П13-3889 Росстатом доработан и внесен (12.10.2006 года №ВС-04-13/2857) в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования», который вводится в действие с 1 января 2007 года.

До 1 января 2007 года предполагается, что Росстат утвердит формы федерального государственного статистического наблюдения, содержащие статистические показатели, характеризующие состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и инструкции по их заполнению.

В дальнейшем Росстат будет оказывать методологическую и консультационную помощь органам местного самоуправления в организации сбора, обработки и формирования показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

Росстат обеспечит свободный доступ к базе данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Непосредственно в текст проекта Порядка включены требования по заполнению органами местного самоуправления форм федерального государственного статистического наблюдения в соответствии с инструкциями, утверждаемыми Федеральной службой государственной статистики по согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

Также включено положение об ответственности Росстата за обеспечение защиты информации, имеющей конфиденциальный характер.

На бланках форм будут указаны адреса, сроки и способы их предоставления с обязательной идентификацией муниципальных образований кодами Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований.

В проект «Порядка предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» включен пункт об ответственности глав муниципальных образований за достоверность и сроки предоставления статистических показателей, а также за нарушение порядка их предоставления.

Предложение о предоставлении органами местного самоуправления форм федерального государственного статистического наблюдения в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не напрямую в территориальные органы статистики, Росстатом, Минрегионом России, Минэкономразвития России, Минфином России не поддержано.

Это связано, во-первых, с тем, что адреса, сроки и способы их предоставления органами местного самоуправления будут указаны на бланках форм. Во-вторых, получение территориальными органами статистики многих показателей напрямую от муниципальных образований, минуя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволит освободить эти органы от выполнения большого объема технической работы по сбору и обработке информации, для чего необходим специально подготовленный персонал и организационно-технологическая структура.

Проектом Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год», внесенным Правительством Российской Федерации в Государственную Думу предусмотрено выделение Росстату финансовых средств на ведение базы данных статистических показателей, предоставляемых муниципальными образованиями, в размере 52 млн.рублей.

В заключении следует отметить, что только совместная работа Росстата и других федеральных органов исполнительной власти поможет сформировать Единую национальную систему показателей.

В свою очередь Росстат, имея большой опыт работы по сбору, хранению и предоставлению официальной статистической информации органам государственной власти всех уровней, мог бы организовать работу по ведению базы данных Единой национальной системы показателей, имея ввиду, что другие федеральные органы исполнительной власти будут представлять в органы государственной статистики информацию, имеющуюся в их распоряжении.

В настоящее время Росстатом организовано ведение базы данных показателей, характеризующих социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, разработка которых осуществляется в рамках Федерального перечня (плана) статистических работ.

Кроме того в рамках программных мероприятий по реализации Федеральной целевой программы «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2.10.2006 г. №595, Росстатом предусмотрено выполнение во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти комплекса работ по созданию единой системы информационно-статистического обеспечения органов государственной власти, предназначенной для обеспечения своевременности, качества и полноты макроэкономической статистики на основе решения задачи интеграции всех статистических информационных ресурсов в масштабах страны с целью ее эффективного использования при решении задач управления и прогнозирования во всех сферах, включая анализ состояния и динамики развития национальной экономики, финансовой системы, демографической и социальной ситуации.

Работу по созданию единой национальной системы показателей целесообразно реализовывать на единой организационно-технологической базе с обеспечением оперативного доступа к ней федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Инструментом распространения статистических данных единой национальной системы показателей может стать создаваемый интернет-портал государственной статистики России. Портал предполагает единую «точку доступа» к статистической информации, а также обеспечивает технологическую поддержку организации межведомственного информационного обмена.

Функционирование в России централизованной системы официальной статистики оправдано и соответствует международным рекомендациям и лучшей практике других стран мира. Именно жесткая централизация обеспечивает сопоставимость и методологическое единство статистических оценок по всей территории страны, реализацию рекомендаций наднациональных организаций в области статистики, эффективное расходование средств, выделяемых на организацию статистических наблюдений, защиту респондента от излишней статистической нагрузки и обеспечение его прав на конфиденциальность персональных сведений о нем.

Дата размещения 04.12.2006