Проблемные аспекты реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны и защиты населения и территории от последствий чрезвычайных ситуаций
Петрухина Т.В. – заместитель директора департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар, начальник бюджетного отдела
Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесены:
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования;
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Однако, данные вопросы являются не исключительными для местного уровня, а совместными и для государственных органов (как федеральных, так и региональных), и для органов местного самоуправления.
Распределение полномочий в данных сферах между уровнями власти установлено Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
Законами установлен довольно внушительный перечень полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления самостоятельно, в том числе:
· создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
· создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
· осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучения населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
· проведение подготовки и обучения населения в области гражданской обороны;
· организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание общественного порядка при их проведении;
· поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны;
· содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях и проведение первоочередных мероприятий по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время.
Таким образом, федеральные «отраслевые» законы максимально расширяют полномочия органов местного самоуправления, при этом полномочия устанавливаются без указания статуса муниципальных образований.
В то же время, Федеральным законом № 131-ФЗ полномочия по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения и объектов гражданской обороны, созданию запасов в целях гражданской обороны особо выделены в рамках вопроса местного значения по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций только для муниципальных образований, наделенных статусом городского округа.
Однако в соответствии с Федеральными законами № 68-ФЗ и № 28-ФЗ выполнение данных полномочий должно осуществляться и поселениями и муниципальными районами.
Из перечня возложенных на органы местного самоуправления полномочий следует, что федеральным законодательством на органы местного самоуправления возложена ответственность за комплекс мероприятий, имеющий конечной целью минимизировать риски, повысить безопасность проживающего на определенной территории населения и сохранность имеющихся материальных средств.
И то, что данные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов государственной власти, при реализации их на практике служит основанием для возникновения неясностей в отношении компетенции определенного уровня власти и, как закономерное последствие, проблем финансирования в рамках данных сфер деятельности.
Особое внимание хочется уделить следующим проблемным вопросам:
1. Система оповещения населения об опасности.
Согласно Федеральных законов № 131-ФЗ и № 28-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
При этом в соответствии с Федеральным законом № 28-ФЗ создание систем оповещения отнесено к полномочиям органов государственной власти (федеральных и региональных), а поддержание систем в состоянии постоянной готовности является полномочием не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти.
Основным документом, определяющим назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, является положение, введенное в действие совместным приказом МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России от 25.07.2006 N 422/90/376, но ни данный документ, ни иные подзаконные акты не устанавливают четкого механизма участия органов местного самоуправления в вопросах поддержания систем оповещения в постоянной готовности и не определяют перечень и объем мероприятий, которые они должны выполнять для «поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию».
Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации» к основными мероприятиям, осуществляемым в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, помимо создания и поддержания в состоянии постоянной готовности системы оповещения отнесено осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения.
При этом к чьей компетенции относится осуществление модернизации постановлением не определено.
Еще одним проблемным вопросом является несоблюдение органами, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты, законодательства в области создания объектовых и локальных систем оповещения, которые, в свою очередь, являются составляющими системы централизованного оповещения муниципального образования.
Так, на территории муниципального образования город Краснодар находится Краснодарское водохранилище (объект федеральной собственности), которое является потенциально опасным объектом. В соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 01.03.93 N 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов» ФГУ «Краснодарское водохранилище» обязано развернуть в районе своего размещения локальную систему оповещения, но до настоящего времени требования данного постановления так и не выполнены.
В соответствии с определенными нормативами, зоной действия такой системы оповещения, если бы она была создана, является затапливаемая площадь в нижнем бьефе на протяжении не менее 6 км. А это является зоной размещения одного из микрорайонов города.
2. Защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны
Следующим серьезным вопросом является создание и поддержание на должном уровне защитных сооружений и других объектов гражданской обороны на территории муниципалитетов.
Федеральным законом № 28-ФЗ, также как и в отношении систем оповещения населения, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления установлены следующим образом - органы исполнительной власти субъектов РФ «создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны», а органы местного самоуправления только «поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию».
При этом, полномочия по созданию и поддержанию в готовности защитных сооружений у федеральных органов исполнительной власти отсутствуют.
Между тем, в соответствии с Указом Президента РФ от 24.12.93 № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» защитные сооружения гражданской обороны находятся в федеральной собственности и приватизации не подлежат (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.04.1994 N 359 объекты и имущество гражданской обороны исключаются из состава имущества приватизируемого предприятия и передаются в установленном порядке его правопреемнику на ответственное хранение и в пользование).
В результате «нестыковок» нормативно-правовых актов получается следующее: органы местного самоуправления обязаны сохранять и поддерживать в состоянии готовности объекты гражданской обороны, в то время как созданием их занимаются органы государственной власти субъекта РФ. При этом объекты гражданской обороны находятся в федеральной собственности и зачастую переданы по договору ответственного хранения правопреемникам приватизированных предприятий и организаций.
На примере города Краснодара данную ситуацию можно проиллюстрировать следующим образом. Как и все органы местного самоуправления, администрация муниципального образования город Краснодар имеет на территории города запасные пункты управления, которые не относятся к объектам муниципальной собственности и принадлежат другим собственникам. В результате исполнение обязанности по поддержанию данных объектов в состоянии постоянной готовности проблематично, особенно с точки зрения целевого использования бюджетных средств. И если на текущие мероприятия в данном случае администрация еще может выделять средства местного бюджета, то на реконструкцию, на наш взгляд, нет. В противном случае данный факт можно рассматривать как нецелевое использование средств местного бюджета. Но фактическому собственнику данных объектов, а тем более лицу, которому объект передан на ответственное хранение, тоже нет надобности вкладывать средства в реконструкцию, тем более, что это, как правило, очень затратная статья расходов, а ответственность за поддержание защитных сооружений на должном уровне лежит на главе органа местного самоуправления.
В настоящее время в муниципальном образовании город Краснодар имеется большое количество непригодных к использованию защитных сооружений, требующих больших финансовых вложений для приведения в готовность, соизмеримых с постройкой новых защитных сооружений (85 % объектов введены в эксплуатацию в 1950-1960 годы).
Не лучше ситуация сложилась и с другими объектами гражданской обороны – санитарно-обмывочными пунктами, станциями обеззараживания одежды и транспорта. Приватизация данных объектов законодательством Российской Федерации разрешена, в связи чем, в настоящее время ряд предприятий и организаций, на базе которых ранее развертывались санитарно - обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта прекратили свое существование, приватизированы и переоборудованы для других целей.
Наличие оставшихся объектов не обеспечивает потребности муниципального образования город Краснодар.
Создание новых объектов гражданской обороны в соответствии с Федеральным законом № 28-ФЗ является полномочием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако финансирование по этому вопросу на протяжении ряда лет не предусматривается в бюджете субъекта.
3. Создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
Далее хочется остановиться на полномочиях органов местного самоуправления по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств. Данное полномочие является для муниципалитетов одним из наиболее затратных.
Так, для создания в целях гражданской обороны запасов в соответствии с установленной номенклатурой и нормами требуется объем средств, в 3 раза превышающий ассигнования, предусмотренные в местном бюджете муниципального образования город Краснодар на 2008 год на реализацию всех полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности (с учетом обеспечения деятельности муниципальных учреждений, созданных для реализации данных полномочий).
Кроме того, необходимо постоянно предусматривать расходы на хранение, замену и освежение запасов, а также создать систему, позволяющую вести учет и контроль за хранением и расходованием запасов, обеспечить ее функционирование, включая содержание персонала, реализующего данные мероприятия.
А ведь полномочия по созданию указанных материальных запасов есть у органов власти всех уровней - и федерального, и регионального, и местного.
На наш взгляд, в масштабах государства должна быть выстроена единая и целостная система создания данных материальных запасов, так как речь в конечном итоге идет о безопасности всего населения, и в целом страны, сохранения и обеспечения жизнедеятельности даже при условии наступления критических ситуаций. А так как данная статья расходов в масштабах муниципалитетов, как уже говорилось выше, является весьма затратной, обеспечить исполнение данного полномочия самостоятельно, за счет собственных средств органы местного самоуправления не в состоянии.
Подводя итоги сказанному, следует отметить, что общим для всех проблем является следующее - при серьезной ответственности за обеспечение выполнения данных мероприятий органы местного самоуправления не обладают достаточными для их реализации ни финансовыми, ни управленческими ресурсами.
При определении полномочий органов местного самоуправления в федеральных актах используются формулировки: «участие», «содействие», «организация», значение которых весьма неопределенно.
Применение подобных формулировок с одной стороны приводит к расширению объема обязательств органов местного самоуправления и возложению на них несвойственных функций, а с другой - дает право органам местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках «размытых» вопросов местного значения.
В сложившейся ситуации необходимо установление конкретного перечня мероприятий для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которых производится за счет средств соответствующих бюджетов. При формировании этого перечня федеральными законодателями должна быть учтена соразмерность финансовых и управленческих ресурсов, имеющихся в распоряжении каждого уровня власти, а также установлена адекватная степень ответственности.
Спасибо за внимание! Дата размещения 21.10.2009
|
