Аналитическая записка «О совершенствовании управления муниципальными финансами»

Федеральным законом от 26.04.2007г.№ 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее- новая редакция Бюджетного кодекса) предусматривается, в частности, усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.

В результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тысяч муниципальных образований, существовавших в 2003 году, в 2006 году уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений.

Вместе с тем, по мере реализации реформы местного самоуправления все более значимой становится задача ее финансового обеспечения .

Для реализации целей реформы местного самоуправления важнейшее значение имеет предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию – формированию бюджетов на трехлетний период.

При этом весь процесс работы над бюджетом основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат.

Таким образом, бюджеты должны будут составляться и приниматься в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При этом субъекты Российской Федерации, а, следовательно, и муниципальные образования получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно. В 2008г. уже 8 субъектов Российской Федерации переходят к формированию бюджетов на трехлетний период. Среди них Алтайский край, Ростовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие.

Такой метод дает возможность планирования крупных проектов, выходящих за рамки года, а также устанавливает, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.

В целом среднесрочное бюджетное планирование является связующим звеном между программами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой бюджетной политикой, оно призвано обеспечить ее предсказуемость, прозрачность и преемственность. В то же время, извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.

Вместе с тем, основными проблемами при разработке программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу, в условиях существующей нормативно-правовой базы, являются:

Недостаточность доходных источников, закрепленных за местными бюджетами для исполнения расходных обязательств муниципальных образований;

недостаточная бюджетная обеспеченность, оказывающая сдерживающее воздействие на процесс привлечения гарантий по кредитным заимствованиям предприятий, что, в свою очередь, не позволяет эффективно использовать механизм привлечения финансовых ресурсов вне бюджетного сектора для развития муниципального образования;
недостаточность статистической информации, в том числе и от федеральных структур.

В целях реализации методов среднесрочного бюджетного планирования необходимо формировать перспективный финансовый план, субъектам бюджетного планирования составлять доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формировать реестры расходных обязательств муниципальных образований.

Однако в настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, порядок их разработки определяется соответствующим нормативным документом местного уровня.

В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо рассмотреть возможность по созданию на федеральном уровне нормативной базы по прогнозированию и разработке программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности организаций.

Принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий и ресурсов за определенными уровнями публичной власти.

Новая редакция Бюджетного кодекса предусматривает установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 года, когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. Между тем, в период с 2005 по 2007 гг. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни публичной власти.

Так, в результате принятия ряда законодательных актов, произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований.

В частности, к вопросам местного значения были отнесены:

создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
создание условий для сельскохозяйственного производства;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране жизни и здоровья;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью и другие.

Характеризуя данные изменения с финансовой точки зрения, стоит отметить, что, например, в г. Ростове-на-Дону минимальная потребность в финансовых ресурсах исключительно на содержание аварийно-спасательных служб и аппарата ГО и ЧС в 2006 году оценивалась в 55 млн. руб. в год (из них 70 процентов составляла заработная плата), а в 2007 году она составляла уже 73,1 млн. руб.

Вместе с тем, в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007года, а расходные обязательства - на начало 2005 года. Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер и не изменяют их.

Следует отметить, что при внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004г. (№ 120-ФЗ от 20.08.2004г.) распределение доходов по уровням бюджетной системы было осуществлено с учетом передачи расходных полномочий с муниципального на федеральный и региональный уровни публичной власти, начиная с 2006г., в размере 400 млрд. руб.

В результате расширения перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований, в 2006 году по данным Минфина Российской Федерации расходные обязательства муниципальных образований выросли на 254 млрд. руб. ( на 21 процент), тогда как в 2005 году они составляли 1210 млрд. руб. В 2007 году расходные обязательства муниципальных образований также возросли в значительной мере.

Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета, и местным бюджетам - из региональных бюджетов.

По экспертной оценке Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы.

Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным мониторинга, проводимого Минрегионом Российской Федерации, около 16200 поселений (около 75 процентов) заключили подобные соглашения, на основе которых в среднем передавалось от 4 до 6 вопросов местного значения.

При этом лишь в 64 процентах вновь образованных поселений в 2006 году (переходный период) формируются бюджеты, остальные финансируются в соответствии со сметой доходов и расходов, что нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов и, в конечном итоге, самостоятельности местного самоуправления.

Федеральным законом о дальнейшем разграничении полномочий между уровнями публичной власти (№258-ФЗ от 29.12.2006г.) устанавливается право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов ( городских округов). При этом органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы только за счет собственных доходов местных бюджетов. Эти негативные тенденции закреплены Федеральным законом от 18.10.2007г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Между тем, среди этих «факультативных» вопросов такие, как, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005года, и другие.

Эти и другие вопросы «не местного значения» - чрезвычайно затратны, также как и отдельные государственные полномочия, в реализации которых могут принимать участие органы местного самоуправления, если это установлено федеральными законами.

Вместе с тем, по данным мониторинга, проводимого Минрегионом Российской Федерации, большинство поселений (порядка 85 процентов) решают только самые необходимые, жизненно важные для населения вопросы местного значения - организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения.

Введению методов среднесрочного бюджетного планирования, по нашему мнению, препятствуют различия в правовом регулировании бюджетных правоотношений муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. В частности, установление более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами Российской Федерации, тогда как эти нормы в соответствии с Бюджетным кодексом должны быть идентичны ввиду равенства бюджетных прав органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в новой редакции Бюджетного кодекса предусмотрено введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований - вводится не две, как для субъектов Российской Федерации, а три ступени ограничений в зависимости от доли получаемых межбюджетных трансфертов.

Кроме того, к муниципальным образованиям, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет в собственных доходах превышает 10 процентов, применяются дополнительные ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и (или) содержание органов власти, тогда как по отношению к субъектам Российской Федерации эта доля составляет 20 процентов.

Это означает, что органы местного самоуправления практически теряют право на самостоятельное регулирование оплаты труда муниципальных служащих и определение объема расходов на содержание органов власти.

Кроме того, норматив (доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов), превышение которого предполагает применение к муниципальным образованиям дополнительных ограничений по установлению их расходных обязательств, составляет 30 процентов, что также ограничивает возможности муниципальных образований для решения вопросов «не местного значения».

Для высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей, соответственно, 60 процентов и 70 процентов собственных доходов), кроме того, вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.

Между тем в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 году будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. По данным Минфина Российской Федерации в 2006г. финансовая помощь местным бюджетам уже составляла 41 процент от собственных доходов местных бюджетов.

Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально - экономического развития территорий. Это является и одним из условий внедрения среднесрочного бюджетного планирования.

Новая редакция Бюджетного кодекса устанавливает, что общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, который определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, по нашему мнению, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно осуществляться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.

Для реализации указанных целей, обеспечения в необходимом объеме налоговых поступлений в местные бюджеты необходимо точное определение расходных обязательств муниципальных образований и пересмотр в связи с этим закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (имущественные налоги, налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход, налог на прибыль организаций).

Это особенно важно при переходе федерального уровня власти, а затем субфедерального и местного уровней власти на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.

В 2006 году по данным Минфина Российской Федерации налоговые доходы составляли 30,7 процентов в структуре доходов местных бюджетов, основную долю занимал налог на доходы физических лиц –66 процентов. При этом местные налоги составляли лишь 10 процентов ( 46,5 млрд. руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог- 8,9 процентов, налог на имущество физических лиц-1,1 процент.

В связи с этим, важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах, а также планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» необходимо принятие до 1 января 2008г. проекта федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость жилого назначения исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.

В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, обеспечения возможности создания у них точек экономического роста важно развитие налогового законодательства в интересах местного самоуправления. В связи с этим, полагаем возможным Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, предусматривающих:

-увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации ( при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты) или введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты;
- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
- совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
- обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот и другие изменения;
- принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков;
- в случае принятия федеральных законов, увеличивающих количество полномочий органов местного самоуправления, обеспечивать долгосрочную сбалансированность местных бюджетов и их полное финансовое обеспечение путем внесения изменений в бюджетное и (или) налоговое законодательство;
- для увеличения возможностей муниципальных образований по привлечению заемных средств, вывести из состава «источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов» остатки средств прошлого года и предусмотреть их в составе классификации доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- ориентировать систему организации межбюджетных отношений на обеспечение финансовых возможностей местных бюджетов непосредственно в среднесрочной перспективе.

Следует отметить, что в муниципальных образованиях существует и ряд других проблем, препятствующих внедрению методов среднесрочного бюджетного планирования. Например, проблем, связанных с применением главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации «Земельный налог» и приказа Минфина РФ от 23.03.2006 г. № 47 «Об утверждении формы «Сведений о земельных участках, расположенных в пределах муниципального образования» и рекомендаций по ее заполнению». Так, создание и ведение базы данных по земельным участкам в городе Ростове-на-Дону ранее входило в компетенцию городского комитета по земельным ресурсам и землеустройству, который в настоящее время входит в структуру Роснедвижимости и не является подразделением администрации города.

В свою очередь, на муниципальные образования согласно Налоговому кодексу Российской Федерации (п.12 ст.396) возложены обязанности по представлению в налоговые органы сведений о земельных участках и их правообладателях.

С управленческой точки зрения это неэффективно, так как происходит дублирование функций государственных и муниципальных органов. Кроме того, некорректным является императивная обязанность органов местного самоуправления осуществлять расходование бюджетных средств на реализацию полномочия, не относящегося к его компетенции.

На наш взгляд, факт принадлежности земельного налога к местным налогам, с одной стороны, не должен приводить к неисполнению органами Роснедвижимости своих прямых обязанностей, с другой стороны, неэффективно вменять органам местного самоуправления обязанность осуществления дублированных и несвойственных им функций.

В целом, работа в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование в городе Ростове-на-Дону выявила необходимость разработки на федеральном уровне нормативных актов и методических материалов, обеспечивающих комплексность и практическую достижимость всех преимуществ нового механизма планирования.

В предпоследний год переходного периода (2006-2009 годы) реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон) звучат предложения о продлении некоторых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее- Кодекс), которые были введены в качестве норм временного действия специально для переходного периода.

Так, Московской областной Думой в конце 2007 года был внесен законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающий изменение порядка формирования доходной части местных бюджетов. Предложения, содержащиеся в данном законопроекте, звучат и в некоторых публикациях, а также публичных высказываниях ответственных должностных лиц.

В частности, предлагается предоставленное Федеральным законом от 27.12.2005 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектам Российской Федерации (далее- Федеральный закон №198-ФЗ) право устанавливать на переходный период 2006-2008 годы в пределах суммы нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации для бюджетов муниципальных районов и поселений, иные единые нормативы отчислений налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов. Указанный механизм предлагается закрепить на постоянной основе.

Обосновывается это возможным увеличением дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и необходимостью увеличения объема финансовых средств на ее выравнивание в данном субъекте Российской Федерации.

Полагаем, что достаточная степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований может быть достигнута за счет эффективного применения режима «отрицательного трансферта».

Кроме того, установление не единых (постоянных) нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в размере 10 процентов и в бюджеты муниципальных районов в размере 20 процентов ( статьи 61 и 61.1 Кодекса) означает «отход» от основного принципа реформы межбюджетных отношений - закрепление за местными бюджетами, в первую очередь, бюджетами поселений налоговых доходов по постоянным нормативам отчислений в целях стимулирования повышения налогового потенциала данных территорий.

Вместе с тем, данное предложение не способствует реализации метода среднесрочного бюджетного планирования, требующего стабильности доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Следующим предложением является введение в качестве нормы постоянного действия замены обязательной передачи из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам 10 процентов налога на доходы физических лиц, установленного статьей 58 Кодекса, на право осуществлять обязательную передачу в местные бюджеты отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов, в объеме, соответствующем объему 10-процентных отчислений налога на доходы физических лиц.

Обосновывается данное предложение тем, что передача в местные бюджеты указанных налогов по дифференцированным нормативам отчислений расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных поступлений доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Однако обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, является большей гарантией для муниципальных образований по сравнению с передачей в местные бюджеты отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов. Обусловлено это стабильностью поступлений от налога на доходы физических лиц, их значительным объемом, а также равномерностью распределения налоговой базы по данному налогу.

Усугубляется вышеназванное предложение тем, что предусматривается использование (в отличие от норм части 3 статьи 58 Кодекса) лишь дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов.

Однако установление для местных бюджетов дифференцированных (временных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов не согласуется с принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и различных типов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), установленным статьей 31.1 Кодекса, это также приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования.

Предлагается также внесение изменений в Кодекс, позволяющих учитывать неналоговые доходы при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при определении объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также в расчете объема субвенций («отрицательного трансферта»), подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

Данное предложение не согласуется с частью 3 статьи 138 и частью 4 статьи 142.1 Кодекса в соответствии с которой расчетная бюджетная обеспеченность поселений, муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены соответствующим бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и ( или) налоговой базы ( налогового потенциала).

Кроме того, в соответствии со статьей 142 Кодекса в отношении «отрицательных трансфертов» применяется термин не «субвенции», а «субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)».

Следующим предложением является внесение изменений в Кодекс, которые позволяют определять размеры субвенций муниципальным районам на реализацию переданных им государственных полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений исходя из расчетов уровня их бюджетной обеспеченности.

Следует отметить, что на основании пункта 5 статьи 137 Кодекса в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, находящимся на территории муниципальных районов, в составе бюджета субъекта Российской Федерации не предусматриваются. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Таким образом, в бюджете субъекта Российской Федерации не предусматриваются субвенции, поступающие в бюджет муниципального района для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, эти средства включаются в состав регионального фонда компенсаций. Кроме того, понятие «субвенция» в соответствии со статьей 135 Кодекса относится только к финансированию отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, на основании пункта 4 статьи 137 Кодекса дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и ( или) бюджетной обеспеченности.

Полагаем, что вышеназванные нормы должны быть идентичны в отношении порядка определения размера указанных дотаций.

Предлагается также закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта Российской Федерации применять режим « отрицательного трансферта» при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, превышающего не менее чем в 1,3 раза (а не в 2 раза как установлено нормами Бюджетного кодекса) средний уровень доходов в расчете на одного жителя по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации .

Обосновывается это тем, что только снижение порогового уровня, при котором возможно применение «отрицательного трансферта», позволит применять данный механизм как эффективный инструмент межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации .

Следует отметить, что при введении предлагаемого порядка установления механизма «отрицательного трансферта» у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 142.2 Кодекса субъектам Российской Федерации предоставлено право (а не установлена обязанность) введения режима «отрицательного трансферта».

Наряду с вышеназванными правовыми нормами предлагается предоставить право субъектам Российской Федерации замещать любые дотации бюджетам муниципальных образований нормативами отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет. По мнению авторов предложения, это позволит сократить встречные финансовые потоки между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований.

Данное предложение является пролонгацией действующей в переходный период реализации Федерального закона нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Введение указанной нормы на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 годах могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

После введения в действие Федерального закона в полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима «отрицательного трансферта» для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика, правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Важнейшей современной проблемой организации бюджетного процесса, кассового обслуживания исполнения местных бюджетов является необходимость реализации части 4 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04 2007г. №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»).

В соответствии с указанной правовой нормой отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Однако в настоящее время реализуются «законодательные» попытки передачи части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что не соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал правовую позицию, состоящую в том, что вопросы местного значения должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 30 ноября 2000 г. №15-П, от 15 января 1998 г. №3-П и другие).

На этом основании незаконна передача отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования финансовому органу субъекта Российской Федерации на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Между тем на практике этот процесс идет, например, в Башкортостане, Калмыкии и других территориях.

Проблема усугубляется в связи с тем, что в ряде субъектов Российской Федерации государственными органами исполнительной власти ранее были созданы финансовые органы, которые осуществляли организацию исполнения не только бюджета субъекта Российской Федерации, но и бюджетов всех муниципальных образований, находящихся на его территории.

Так, на большей части территории Волгоградской области финансовые органы муниципальных образований не созданы и функции по организации исполнения бюджетов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов) исполняют территориальные управления Комитета бюджетно- финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области на основании соглашений, заключенных с администрациями муниципальных образований.

При этом отделения Управления Федерального казначейства ( УФК) по Волгоградской области в рамках реализации полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов муниципальных образований в соответствии со статьей 215.1 Кодекса, а также Порядком, утвержденным приказом Федерального казначейства от 25.03.2005г. №1н, осуществляют информационное взаимодействие с уполномоченными органами – территориальными управлениями Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, которым в отделениях УФК открыты лицевые счета по коду 02.

Такая ситуация характерна не только для Волгоградской области, но и для других субъектов Российской Федерации, где созданы собственные казначейские системы исполнения бюджетов.

Вместе с тем, положительным примером может служить казначейское исполнение муниципального бюджета в Иловлинском муниципальном районе Волгоградской области.

В процессе исполнения бюджета в 2006 году поселения столкнулись с проблемами взаимодействия с территориальным управлением Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области (далее - территориальное управление), которые явились результатом нежелания последнего передавать полномочия по управлению поселенческими бюджетами, вновь созданным органам местного самоуправления. В результате представляемые в территориальное управление для оплаты платежные поручения не оплачивались в течение долгого времени, задерживалась выдача выписок из лицевых счетов, открытых в территориальном управлении распорядителям и получателям бюджетных средств.

Для решения многих вопросов органам местного управления поселений приходилось обращаться в Волгоградскую областную Думу и Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области.

В сложившихся условиях Иловлинским городским поселением и Качалинским сельским поселением были приняты решения о создании собственного финансового органа в структуре администрации поселения и расторжении с территориальным управлением соглашения о передаче полномочий по организации исполнения бюджета.

В целях сокращения расходов поселенческих бюджетов, связанных с выполнением функций по открытию и ведению лицевых счетов распорядителей и получателей средств, а также осуществления операций со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности поселениями было принято решение о смене варианта кассового обслуживания исполнения бюджета и переводе лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета и внебюджетных средств в отделение по Иловлинскому району УФК по Волгоградской области.

Отделение УФК, проведя необходимые совместные мероприятия по подготовке к смене варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов (по разработке и подписанию Плана мероприятий при смене варианта кассового обслуживания исполнения бюджета, Плана-графика, обеспечивающего смену варианта кассового обслуживания исполнения бюджета поселения, представление Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств местного бюджета на бумажном носителе, который был загружен отделением УФК в СЭД ФК вручную, заключению соглашения об осуществлении отделением УФК отдельных функций по исполнению местного бюджета при кассовом обслуживании исполнения бюджета поселения и Регламента, определяющего порядок и условия обмена информацией, представлению главными распорядителями и получателями средств документов для открытия лицевых счетов), открыло лицевые счета распорядителям и получателям средств бюджетов и начало отражать операции по доведению объемов финансирования до получателей средств бюджета и осуществлению кассовых расходов.

Передача части функций, выполняемых финансовыми органами муниципальных образований в рамках казначейского исполнения бюджета – органам Федерального казначейства соответствует принципам бюджетирования, ориентированного на результат и способствует более эффективному и ответственному управлению муниципальными финансами.

Выбор варианта кассового обслуживания исполнения бюджета с передачей органам Федерального казначейства отдельных бюджетных полномочий, дает бюджетам муниципалитетов целый ряд преимуществ организационного, экономического, информационного характера, а также позволяет повысить транспарентность бюджетного процесса.

Смена варианта кассового обслуживания исполнения бюджета позволила поселениям:

сократить до одних суток сроки прохождения платежных поручений с момента их составления бюджетополучателями до момента оплаты;
осуществлять администрациям поселения с отделением УФК обмен документами в электронном виде;
обладать оперативной информацией о неисполненных по каким-либо причинам платежных и денежных документов;
получать информацию об отражении операций на счете бюджета и об остатках денежных средств на счете на следующий день после совершения операций.

Как уже упоминалось, на территории Волгоградской области, как и в ряде других субъектов Российской Федерации, государственными органами исполнительной власти субъектов создана системы финансовых органов, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, которая осуществляет организацию исполнения не только бюджета субъекта, но и бюджетов всех муниципальных образований.

Однако с 1 января 2008 года ( после вступления в силу новой редакции статьи 9 Бюджетного кодекса) органы Федерального казначейства не имеют права осуществлять взаимодействие в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований с уполномоченными органами- структурными подразделениями финансового органа субъекта Российской Федерации. В связи с этим указанные взаимоотношения необходимо пересмотреть, соглашения с администрациями муниципальных образований - перезаключить, а лицевые счета открыть вновь образованным финансовым органам муниципальных образований.

Бывшим руководителем Федерального казначейства Т.Г.Нестеренко на селекторном совещании с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации было сказано, что «на данный момент у субъектов Российской Федерации могут возникнуть проблемы там, где создана единая региональная финансовая система, поскольку потребуется вносить изменения в эту систему, по крайней мере переводить те отделы, которые были раньше отделами субъектов РФ на уровень муниципальных образований. Прошу сотрудников Федерального казначейства там, где созданы региональные системы, помочь разобраться и оказать содействие в реформировании этих систем».

Следует отметить, что предложение о внесении изменений в статью 9 Бюджетного кодекса, предполагающих возможность передачи отдельных бюджетных полномочий финансовых органов местного самоуправления финансовым органам субъектов Российской Федерации, было содержанием поправки при рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона впоследствии ставшего Федеральным законом № 63-ФЗ от 27.04.2007г. Подобная поправка была отклонена с помощью депутатов ГД - членов Комитета ГД по вопросам местного самоуправления как нарушающая бюджетные права органов местного самоуправления и не соответствующая Конституции РФ.

Вместе с тем, продолжаются попытки со стороны некоторых субъектов Российской Федерации (республика Коми и другие) по внесению изменений в статью 9 Бюджетного кодекса, предусматривающих передачу отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования финансовому органу субъекта Российской Федерации на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Объясняется это авторами вышеназванной законодательной инициативы как недостаточной квалификацией кадров органов местного самоуправления, так и существующими проблемами при осуществлении кассового обслуживания исполнения местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

Однако на основании вышеизложенного полагаем, что все эти вопросы могут быть решены посредством принятия определенных мер, некоторые из которых были рассмотрены нами в данной записке, без внесения указанных изменений в статью 9 Бюджетного кодекса.

Дата размещения 18.12.2007