Протокол
секции «Финансисты муниципальных образований»
Сообщества финансистов России
| 25 мая 2006 г. |  | г. Калининград |
Присутствовали: 59 человек (список участников прилагается).
ПОВЕСТКА ДНЯ:
1. Открытие заседания
Со вступительным словом выступил председатель секции «Финансисты муниципальных образований» А.Н. Домбровский. Открывая заседание, он приветствовал прибывших на заседание из разных регионов РФ.
Председатель секции кратко изложил информацию о деятельности НП «Сообщество финансистов России», направленной на консолидацию сил и опыта финансистов федеральных, региональных и местных органов власти в решении практических задач по организации бюджетного процесса, обрисовал структуру Сообщества, назвал его руководителей. Была подчеркнута особая роль секции «Финансисты муниципальных образований» в установлении прямых деловых контактов и обеспечении активного сотрудничества между работниками финансовых органов муниципальных образований, в обмене накопленным опытом и знаниями для решения профессиональных проблем.
Определен порядок дня предстоящего заседания.
2. Приветственное слово главы города – мэра Калининграда Ю. А. Савенко
С приветствием к участникам заседания обратился глава города – мэр Калининграда Ю.А.Савенко.
Данное заседание приурочено к двум знаменательным датам в жизни Калининграда и Калининградской области – 60-летию комитета по финансам и контролю мэрии города и 60-летию со дня образования Калининградской области.
Глава города упомянул о сложной исторической судьбе Калининграда и Калининградской области, трагических страницах истории этой земли, остановился на приоритетных направлениях деятельности мэрии на современном этапе.
Важным шагом явилось принятие закона о создании на территории области свободной экономической зоны, в 2006г. разработана и принята стратегия развития города и региона.
В 2005г. город отметил 750-летие со дня основания. По случаю празднования этого знаменательного события был издан Указ Президента РФ, на развитие инфраструктуры города выделены средства из федерального бюджета. Успешное освоение федеральных средств происходит и в текущем году под флагом 60-летия Калининградской области.
Важнейшими условиями для обеспечения достойной жизни жителей города, приоритетными направлениями в работе мэрии являются здравоохранение, благоустройство города, экономическое развитие.
Глава города дал высокую оценку деятельности общественных организаций и профессиональных объединений, в первую очередь, «Сообщества финансистов России», принимающего активное участие в законотворческом процессе. Особо отмечена работа секции «Финансисты муниципальных образований», отстаивающей интересы муниципальных образований, имеющей большой опыт консолидированного обсуждения насущных проблем и принятия конкретных решений в сфере экономики и финансов. Работа секции признана мэром полезной и крайне необходимой в современных условиях.
3. 60 лет на службе городу
Докладчик: Р.И.Заремба, вице-мэр города Калининграда, председатель комитета по финансам и контролю
В ходе доклада прослеживается неразрывная связь истории становления финансового органа Калининграда со сложной 60-летней историей самого города.
Обозначены исторические этапы образования и развития комитета по финансам и контролю мэрии города. Зарождение комитета, как и других гражданских органов управления, происходило в крайне тяжелых условиях послевоенного времени - при нехватке кадров, отсутствии материально-технического снабжения, слабой нормативно-правовой базе, недостатке продуктов питания. Начало деятельности финансового органа приходится на май 1946г., на период восстановительно-строительных работ в городе.
В 1947г. сформированы административные районы и созданы районные финансовые отделы.
Во главе комитета по финансам и контролю мэрии города стояли Н.С.Белов (1946-1963гг.), М.И.Баранов (1963-1986гг.), А.В.Цапенко (1986-1990гг.).
С 1990г. комитетом руководит Р.И.Заремба. В это время начинается перестройка бюджетной системы, реформирование финансовой системы города, в 2000г. вводятся в действие Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, с конца 2003г. осуществлен переход всех бюджетополучателей на казначейскую систему исполнения бюджета.
С особой гордостью отмечены в докладе сплоченная работа коллектива комитета, высокий профессионализм сотрудников, их весомый вклад в развитие финансов города.
Третье поколение финансистов, наших современников, приумножая традиции и впитывая различные духовные культуры, стремится сделать Калининград передовым российским городом с современным европейским лицом.
Решили:
Создать на сайте секции новый раздел «История муниципальных финансов», содержащий исторические сведения о развитии муниципальных финансовых органов России, и разместить в этом разделе материалы доклада Р.И.Заремба.
Обобщив собранные материалы о муниципальных финансовых органах России, выпустить в свет издание, посвященное данной тематике.
4. О проекте федерального закона «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в статью 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Докладчик: А.Н.Домбровский, председатель секции «Финансисты муниципальных образований», первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов.
Обратил внимание присутствующих на то, что вышеназванный проект федерального закона внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Оргкомитетом секции законопроект был разослан для ознакомления руководителям финансовых органов муниципальных образований. Ответы, полученные из Архангельска, Ижевска, Калининграда, Краснодара, Красноярска, Курска, Омска, Петрозаводска, Саратова, Тулы, Хабаровска и других городов, в подавляющем большинстве содержат отрицательную оценку данного проекта с указанием на его противоречие действующему законодательству, Конституции Российской Федерации.
Докладчик отметил, что представленный проект федерального закона допускает возможность произвольного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, не устанавливая к этому причин. В проекте отсутствует единство системного подхода в осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения поселений и городских округов.
Кроме того, принятие субъектом Федерации закона о временном осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения потребует дополнительных финансовых ресурсов, которые будут изысканы за счет сокращения нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, что значительно сократит доходную базу местного бюджета.
Таким образом, предлагаемые изменения в целом противоречат Конституции РФ, в которой не предусмотрена возможность передачи органам государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения. Представленный проект, по мнению докладчика, не подлежит принятию.
В ходе выражения мнений по докладу выступили:
-М.В.Маслова, консультант направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города. Она предложила членам секции определить перечень тех расходных полномочий, которые должны быть закреплены на муниципальном уровне, рассчитать объем финансовых средств, необходимых для осуществления данных полномочий.
-Р.И.Заремба, вице-мэр города Калининграда, председатель комитета по финансам и контролю. Высказана точка зрения о том, что в Федеральном Законе от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №131) четко прописаны полномочия органов местного самоуправления по решению на территориях муниципальных образований вопросов, связанных с энергоснабжением, предоставлением населению транспортных услуг и услуг связи, содержанием и строительством автодорог и т.д. При этом из бюджетов федерального и регионального уровней происходит недофинансирование тех городских программ, которые принимаются муниципальными образованиями в рамках национальных проектов. Приведен, в частности, пример городской программы Калининграда «Мой двор».
-А.Н.Домбровский, первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов
На текущий момент в стране отсутствует опыт практической реализации положений ФЗ №131. Для системной проработки и обеспечения четкой плановой работы в данном направлении муниципальным образованиям требуется определенный срок (3-5 лет). С учетом накопленного за этот период опыта можно будет в дальнейшем делать конкретные выводы об особенностях осуществления полномочий органов местного самоуправления и субъектов РФ.
-Л.И.Пронина, советник аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления.
Данный законопроект отложен до осени, будет рассматриваться в Государственной Думе РФ в доработанной редакции в весеннюю сессию.
-А.П.Мурзаков, заместитель министра финансов Саратовской области
Поддержал мнение А.Н.Домбровского об официальном обращении от имени секции в Совет Федерации РФ и Государственную Думу РФ о недопустимости изменения полномочий органов местного самоуправления, определенных ФЗ №131. Рассматриваемый законопроект не должен быть принят.
-В.Я.Порембский, заместитель министра финансов Правительства Калининградской области
Однозначного отношения к законопроекту, как и его резкого неприятия не высказано. По его мнению, хотя положения ФЗ №131 требуют доработки, но в категоричной форме не следует относиться к законопроекту. Смущает позиция муниципальных образований, видящих в действиях субъектов неправильные действия, решения должны приниматься сообща.
-А.В.Максимов, начальник муниципального казначейства г.Ростова-на-Дону
В случае принятия законопроекта муниципальные образования будут лишены плановых источников финансирования. Поддержал однозначно мнение о недопустимости принятия данного законопроекта.
-Л.Н.Голубева, председатель комитета по финансам и бюджету МО «Зеленоградский район»
Выразила мнение о том, что принятие изменений в ФЗ №131, предлагаемых в законопроекте, является преждевременным и нецелесообразным.
Решили:
Доработать проект обращения секции об отрицательной оценке внесенного законопроекта и направить его в Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
5. Законодательное регулирование финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в условиях реализации Федерального Закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в переходный период
Докладчик: Л.И.Пронина, советник аппарата комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления.
В докладе освещены проблемные аспекты, поступающие из муниципальных образований в адрес комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления и обсуждавшиеся в ходе данного совещания.
1) Установление и расчет расходных обязательств бюджетов всех уровней публичной власти.
Расходные обязательства установлены в соответствии с разграничением полномочий органов власти, их расчет проведен по состоянию на 2005г. В настоящий период они не корреспондируются с практикой по причине произошедших изменений в законодательстве по разграничению полномочий и изначальными погрешностями в расчетах.
Изменения в законодательстве по распределению расходных обязательств связаны с принятием в 2004г. Федерального закона от 22.08.2004г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №122) и Федерального закона от 29.12.2004г. №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (далее ФЗ №199). На муниципальные образования были дополнительно возложены вопросы местного значения, при этом дополнительных доходных источников на решение этих вопросов Министерством финансов РФ установлено не было. Как позитивный шаг расценено решение по вопросам организации местных курортов, за муниципальными образованиями было закреплено соответствующее имущество.
Вступившим в силу с 01.01.2006г. Федеральным законом №199 введен новый механизм финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых как органам субъектов РФ, так и органам местного самоуправления. Его важным аспектом является возможность финансирования отдельных государственных полномочий за счет средств бюджета определенного органа публичной власти, если это полномочие установлено федеральным законом. При этом данный орган власти не вправе выступать с просьбой о выделении ему дополнительных финансовых источников для исполнения этого полномочия. Это условие оценено Л.И.Прониной как «два шага назад в развитии законодательной базы». Приведен механизм финансирования деятельности ЗАГСов и органов регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
1.1.Социальная защита
Согласно ФЗ №199 органы местного самоуправления вправе устанавливать и финансировать за счет собственных средств дополнительные меры социальной защиты, издавать об этом собственный нормативно-правовой акт без урегулирования на федеральном уровне.
1.2. Организация малого бизнеса и сельскохозяйственного производства
Для развития малого бизнеса органам местного самоуправления предоставляются широкие возможности. Важным аспектом является регулирование создания муниципальных унитарных предприятий, чтобы они не мешали развитию малого предпринимательства в сфере торгового и транспортного обслуживания населения, оказания услуг связи и т.д.).
Вопросы организации сельскохозяйственного производства также находятся в компетенции органов местного самоуправления.
1.3. Новые вопросы местного значения
Федеральным законом №199 в ведение муниципальных образований были добавлены новые вопросы местного значения: организация библиотечного обслуживания, создание библиотечного фонда, организация народных художественных промыслов. Правом учреждения печатных СМИ наделены только городские округа.
1.4. Совершенствование процесса определения расходных обязательств
В настоящий период расходные обязательства определяются на основе нормативно-правовых актов органов публичной власти соответствующего уровня. Для расчета конкретных расходных обязательств существуют «Методические рекомендации» Министерства финансов РФ.
Затронута проблема нормативного обеспечения расходных обязательств. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 26.12.2005г. №184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организации коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее ФЗ №184) органы местного самоуправления и органы субъектов РФ вправе устанавливать свои социальные стандарты. Единых государственных минимальных социальных стандартов в рамках действующей системы межбюджетных отношений и в рамках конституционных норм не существует.
Кратко освещен вопрос о планируемых изменениях, внесенных в проект Бюджетного кодекса в части определения расходных обязательств.
Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р принята «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и план мероприятий по ее реализации» (далее Концепция). Главным лейтмотивом Концепции является «Бюджетный процесс, нацеленный на результаты». Расходные обязательства будут делиться на:
-текущие расходные обязательства – обязательства, определяемые на текущие вопросы нормативно-правовыми актами;
-перспективные (будущие) расходные обязательства - будут формироваться на основании федеральных, региональных и муниципальных программ, т.е. вводится программно-целевой метод. Это тесно связано с введением среднесрочного планирования (на 3 года), обязательного для федерального и регионального бюджетов.
2) Некоторые комментарии к Федеральному закону от 27.12.2005г. №198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №198).
ФЗ №198 обеспечивает финансовую базу для реализации Федерального закона от 12.1.0.2205г. №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» (далее ФЗ №129).
Особо были отмечены нормы постоянного действия ФЗ №198:
- восстановление нормы Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой органы субъектов РФ и федеральные органы государственной власти имели право контролировать соответствующие бюджеты при выделении финансовой помощи (дотаций, субвенций). Расширен перечень контролирующих органов.
- на основании заключенных соглашений возможность передачи бюджетных (налоговых) полномочий от муниципальных поселений муниципальным районам.
С вопросами к докладчику и собственной точкой зрения выступили:
-А.П.Мурзаков, заместитель министра финансов Саратовской области
а) Каково мнение докладчика по вопросу отсутствия на государственном уровне единых минимальных социальных стандартов?
б) Каково отношение докладчика к существующей в стране практике, когда происходит закрепление расходных обязательств за органом власти определенного уровня, при этом расходные обязательства не обеспечиваются доходными источниками?
Л.И.Пронина дала следующий ответ на вопросы:
Концепция межбюджетных отношений на 2006-2008 гг. нацелена на эффективное использование бюджетных средств, основана на принципе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти и соответствующих линий бюджетных источников.
По вопросу изменения расходных обязательств: законодательно установлено, что если решение вышестоящего органа власти предусматривает уменьшение доходов или увеличение расходов нижестоящего бюджета, то компенсация должна производиться из средств бюджета вышестоящего органа власти. Было признано, что, к сожалению, не во всех случаях это исполняется.
-В.Я.Порембский, заместитель министра финансов Правительства Калининградской области
Дана высокая оценка докладу Л.И.Прониной. Подчеркнуто, что в последние годы ярко обозначились существенные позитивные изменения ситуации по установлению полномочий, однако для четкого и понятного распределения полномочий должно пройти еще некоторое время. Выражена точка зрения, что об установлении государственных расходных нормативов не может идти речь, это не вписывается в принцип самостоятельности. К примеру, орган власти субъекта РФ не должен устанавливать нормативов для муниципальных образований.
Затронут вопрос о системе среднесрочного планирования. Министерством финансов Правительства Калининградской области предложена система 5-летнего планирования, при которой будут задаваться ориентиры как для субъекта, так и для муниципальных образований.
-А.П.Мурзаков, заместитель министра финансов Саратовской области
считает необходимым применение общероссийских нормативов, без которых невозможно определить размер трансфертов, субсидий, субвенций.
-Г.М.Кулаченко, заместитель главы, директор департамента финансов и налоговой политики г.Тюмень, выразила мнение о том, что стандарты качества услуг (образовательных, медицинских и т.д.) должны устанавливаться на федеральном уровне. Муниципальным образованиям необходима помощь со стороны федерального центра в разработке, расчетах стандартов, коэффициенты могут быть рассчитаны и на уровне муниципальных образований.
-И.А.Евдокимова, начальник управления финансов Министерства финансов по Калужской области по городу Калуге.
В условиях применения системы бюджетирования, ориентированного на результат, следует делать акцент не на стандарты, а на результаты. К примеру, в ходе принятия бюджета города Калуги на 2006г. отраслевыми управлениями уже использовалась данная система, для каждого управления финансовым органом города были разработаны индикативные показатели. Кроме того, принято постановление о системе среднесрочного планирования, и доклады отраслевых управлений при подготовке бюджета на 2007-2009гг. будут отражать результаты. Система результативности отвечает требованиям сегодняшнего дня.
6. Изменения и дополнения в проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»
Докладчик: А.А. Данц, заместитель председателя секции «Финансисты муниципальных образований», заместитель мэра г.Ярославль, директор департамента финансов
Подчеркнул актуальность вопроса о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ.
Выступил с предложением о внесении дополнений в п.1 ст.58 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому субъектам РФ предоставляются полномочия по передаче нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений только от налоговых доходов.
Затронута проблема временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета. Ранее при обсуждении этого вопроса на заседаниях секции и Совета НП «СФР» вносилось предложение о дополнении п.1 статьи 104 Бюджетного кодекса РФ. В последней редакции законопроекта, опубликованной на сайте Министерства финансов РФ, эта позиция учтена в п.2 статьи 103 и статье 106 Бюджетного кодекса РФ.
Обсуждавшийся ранее вопрос о самостоятельности муниципальных финансовых органов нашел отражение в последней редакции законопроекта, т.е. учтено предложение о том, что финансовый орган должен быть наделен правом выступать самостоятельным юридическим лицом.
В соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ в составе бюджета города Ярославля введен целевой бюджетный фонд по развитию инженерной инфраструктуры, в который зачисляются средства, полученные от продажи на аукционах права аренды. Однако в уточненной редакции законопроекта исключено понятие целевых бюджетных фондов. Докладчик подчеркнул необходимость сохранить прежнее положение о целевых бюджетных фондах.
В выступлении отмечен факт отсутствия четкого взаимодействия между органами публичной власти всех уровней и отлаженного механизма предупреждающего управления со стороны вышестоящих органов власти (приведен пример по ведению реестра расходных обязательств из практики финансового органа города).
Докладчик затронул вопрос о том, что в действующем законодательстве четко не определено, к полномочиям какого органа публичной власти отнесено право установления порядка ведения реестра расходных обязательств. Внесено предложение от имени секции направить запрос в Министерство финансов РФ о методике ведения реестра расходных обязательств муниципальных образований и разъяснении, какие органы власти (федеральные, региональные, местные) наделены правом устанавливать порядок ведения реестра.
Обсужден вопрос о легитимности, особенностях структуры и роли муниципальных финансовых органов в системе местного самоуправления. По данному вопросу выступили: Р.И.Заремба, А.Н.Домбровский, Л.И.Пронина.
7. Публичные слушания проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения
Докладчик: М.В.Маслова, консультант направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города».
В докладе затронуты вопросы идеологии местного самоуправления, приведены признаки местного сообщества и особенности планирования местных бюджетов. Докладчик особо остановился на вопросах организации публичных слушаний по бюджету, опыте муниципальных образований по подготовке и проведению публичных слушаний, прозрачности бюджета.
Фондом «Институт экономики города» разрабатывается методика проведения в муниципальных образованиях публичных слушаний по бюджету, механизмы которой будут полезны на практике.
В ходе обсуждения доклада выступили А.Н.Домбровский, Р.И.Заремба, И.А.Евдокимова, А.В.Максимов, В.О.Наумов.
8. О плане работы секции на второе полугодие 2006г.
Докладчик: А.Н.Домбровский, председатель секции «Финансисты муниципальных образований», первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов
А.Н.Домбровский огласил предложенный участникам заседания проект плана работы секции на 2006г. Р.Г.Серазиденов, генеральный директор компании НОУ "Центр информационных финансовых технологий»(г.Екатеринбург) выступил с предложением дополнить план работы пунктом «Информационные технологии и реформа бюджетных отношений». Данное предложение было одобрено.
Подводя итоги работы заседания, А.Н.Домбровский поручил оргкомитету секции обобщить предложения докладчиков и выступавших в ходе заседания, ознакомить с материалами заседания всех членов секции «Финансисты муниципальных образований», разместить материалы на сайте секции.
Дата размещения 26.06.2006
|
