Об актуальных проблемах, возникающих при формировании местных бюджетов, и эффективности использования бюджетных средств на закупки для муниципальных нужд

В сегодняшнем выступлении я хотел бы кратко остановиться на двух проблемных аспектах практической деятельности муниципальных финансовых органов:

1) наполняемость доходной части бюджетов;

2) результативность и эффективность использования бюджетных средств на закупки для муниципальных нужд.

Добиться улучшения сегодняшней ситуации, связанной с недостаточной обеспеченностью региональных и местных бюджетов финансовыми средствами, на мой взгляд, реально не за счет попыток перетягивания бюджетного «одеяла» между бюджетами разных уровней, а лишь путем усовершенствования действующей законодательной базы и создания механизма тесного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Принятие мер в данном направлении позволило бы избежать необоснованных потерь средств региональными и местными бюджетами, а также значительно увеличить объем дополнительных доходов бюджетов всех уровней.

Так, например, несколько лет назад проблемой в Краснодаре было наличие просроченной задолженности по заработной плате - более 130 миллионов рублей и благодаря наличию чёткого и жесткого законодательства в данной сфере на сегодняшний день она ликвидирована полностью. Этого удалось достичь благодаря слаженной совместной работе налоговых органов, прокуратуры, помощи краевых властей.

Но, к сожалению, у нас еще много пробелов в законодательстве. Например, всем хорошо известна проблема «конвертной» схемы выплаты заработной платы. По разным оценкам, от 10 до 25% организаций применяют различные «серые» и «черные» схемы минимизации выплат, связанных с заработной платой работников. Благодаря нашим усилиям, взаимодействию с налоговыми и правоохранительными органами, отделениями Пенсионного фонда РФ, активизации работы с населением через СМИ процент «серых» зарплат снижается, но не такими темпами, как нам хотелось бы.

Мы начали активно заниматься этой проблемой в 2006 году, добились, что среднюю минимальную зарплату 1000 рублей наиболее крупные предприятия подняли до 3 тысяч. Это нам дало за год порядка плюсом 300 миллионов рублей. В 2007 году мы добились поднятия средней зарплаты до 8-9 тысяч. И получили плюсом в бюджет 500 миллионов рублей. В 2008 году мы подняли этот уровень до 14 тысяч рублей. Рассчитываем, что это нам даст плюсом порядка 500-700 миллионов рублей НДФЛ.

Но с чем сталкиваемся на практике – очень слабая правовая база в этом отношении. Усиление ответственности руководителей предприятий и принятие более жестких мер наказания позволило бы получить дополнительные доходы от НДФЛ и в местные бюджеты, и в бюджеты субъектов. Для города Краснодара это примерно 1 миллиард рублей при собственных доходах 11 миллиардов, т.е. почти 10 процентов объема бюджета – это очень серьезный резерв.

Поэтому хотелось бы обратиться к присутствующим здесь членам Правительства, депутатам Государственной Думы РФ: необходимо ужесточить законодательство в этой сфере, чтобы работодатель был вынужден устанавливать реальную заработную плату. Реальных рычагов для того, чтобы привлечь к этой работе прокуратуру и правоохранительные органы сегодня мало. Занимаемся, так скажем, индивидуально, но хотелось бы, чтобы существовали более серьезные рычаги воздействия на законодательном уровне, тем более это может принести реальные деньги.

Ситуация во многом схожа с предыдущим налогом, но гораздо серьёзнее. Либеральное законодательство в этой сфере привело к появлению практики минимизации налогооблагаемой прибыли. Расширен состав затрат, относимых на себестоимость, целые институты обучают, как уйти от уплаты налога. Поэтому очень важно, чтобы в данном случае налоговыми органами был установлен жесткий контроль за соблюдением законодательства в данной сфере, обеспечивающий объективное формирование налогооблагаемой прибыли. Их необходимо наделить реальными полномочиями для проведения этой работы.

Расчетная цифра потерь налога на прибыль - для нас примерно 100 миллионов рублей в год. Это только 5 процентов от суммы налога, зачисляемого в бюджет субъекта, львиная доля поступает в федеральный и региональный бюджеты.

Я уверен, что проблемой многих регионов является незавершенное строительство по ИЖС. Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» плательщиками налога признаются физические лица - собственники имущества. Нормами КоАП предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество в виде административного штрафа. Но нормы не работают, поскольку законодательно не установлен срок, в который должна быть проведена государственная регистрация. В связи с этим городской бюджет теряет ежегодно порядка 200 миллионов рублей.
Нормативная база требует внесения следующих изменений:

1. Дополнить Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» нормой, в соответствии с которой застройщик обязан в месячный срок с момента завершения строительства зарегистрировать право собственности на свой объект.

2. Рассмотреть возможность увеличения штрафов за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество до размеров, сопоставимых с годовой суммой налога на имущество физических лиц.

ЕНВД в объеме доходов городского бюджета на 2008 год составляет 10%. Для увеличения объемов поступлений от этого налога также существуют резервы. Поскольку 90% налога зачисляется в местные бюджеты, то муниципалитеты заинтересованы в увеличении размеров поступающих сумм и имеют возможность стимулировать предпринимательскую активность путем установления значений корректирующего коэффициента К2.

Вероятно, стоило бы на законодательном уровне рассмотреть вопрос и о передаче на уровень муниципалитетов права расширения перечня видов деятельности, по которым может применяться «вмененка», а также определять размеры базовой доходности.

Данная мера позволит получить дополнительно в городской бюджет до 300 миллионов рублей.

Данный налог составляет значительную часть доходов местного бюджета. В этой связи особое значение имеет его планирование и прогнозирование.

Основой для формирования налоговой базы для начисления земельного налога является кадастровая стоимость объекта.

В настоящее время только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И это лишь одна из причин, по которой бюджет не дополучает платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения земельного налога. Очень часто сведения, которыми располагают такие учетные ведомства, как Главное управление Федеральной регистрационной службы и Управление Роснедвижимости не совпадают, а иногда и противоречат друг другу.

Кроме того, согласно п.12 статьи 396 НК РФ, органы муниципальных образований также обязаны передавать сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения. При этом каждая из вышеперечисленных служб тратит бюджетные средства на разработку программ, которые часто не совместимы между собой. Необходимо выработать единое задание на разработку программ по учету земель. Отсутствие единой базы для разработки программ по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета.

Для решения этой проблемы Правительству РФ необходимо выработать общую концепцию формирования сведений о земельных участках и установить жесткий контроль за правильностью их предоставления.

Большой проблемой, по-прежнему, остается нецелевое использование земельных участков (размещение на участках под ИЖС моек автотранспорта, станций технического обслуживания, магазинов, многоквартирных жилых домов и офисных зданий). В федеральном законодательстве четко не сформулировано содержание понятия «использование земли не по целевому назначению». Кроме того, не совсем точно указаны основания для выявления целевого или нецелевого использования земли, досконально не разработаны процедуры осмотра земельных участков на предмет их использования по назначению или не по назначению. Отсутствует информационный обмен между заинтересованными государственными органами для своевременного налогообложения земельных участков в соответствии с фактическим их использованием. В случае выявления нецелевого использования земельного участка не ясно, причислять ли «использование земли не по целевому назначению» к административным правонарушениям или к нарушениям законодательства о налогах и сборах.

В налоговом и земельном законодательстве необходимо четко разделить полномочия между Федеральной службой земельного кадастра России, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и налоговыми органами в случае обнаружения ими нецелевого использования земельных участков.

Эта работа позволит получить дополнительно до 150 миллионов рублей, а это порядка 35 процентов от суммы поступления данного налога в городской бюджет ежегодно.

Транспортный налог сегодня уплачивается только законопослушными владельцами транспортных средств. Налоговым кодексом определено, что налог уплачивается на основании уведомления, нет уведомления – нет обязанности. При этом не учитываются реалии жизни. Налоговые органы не в состоянии оперативно определять фактическое место жительства плательщиков. В результате уведомления направляются по старым адресам, тратятся огромные бюджетные средства на почтовые расходы, зачастую наблюдается элементарная нехватка денег на конверты, а по действующему законодательству мы не имеем права финансировать налоговые органы даже на эти цели. По Краснодару это порядка 2 миллионов рублей. В результате - недоимка по транспортному налогу в бюджет г. Краснодара сегодня составляет 50 млн. рублей, в краевой бюджет - 120 млн. рублей.

Считаю необходимым включить квитанции об оплате транспортного налога в перечень документов, необходимых для прохождения технического осмотра, при регистрации транспортного средства вносить в базу данных ИНН плательщика, обязать налоговые органы и органы ГИБДД регулярно осуществлять сверку имеющихся данных. Данная мера позволит дополнительно мобилизовать в городской бюджет до 100 миллионов рублей, в бюджет субъекта – 200-250 миллионов рублей.

Одним из резервов увеличения доходов бюджета является погашение задолженности по налогам и сборам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 410 налоговые органы предоставляют в финансовые органы субъектов РФ и муниципалитетов информацию о суммах задолженности в целом по видам налогов и сборов.

В целях сокращения недоимки в бюджет предлагаю внести изменение в указанное Постановление Правительства, касающееся предоставления налоговыми органами в финансовые органы информации о суммах задолженности в разрезе плательщиков. Тем более, Налоговый кодекс РФ не относит к налоговой тайне сведения о нарушениях налогового законодательства.

Это позволит органам местного самоуправления оказать содействие налоговым органам в работе с недоимкой. Только по нашему городу мы сможем дополнительно получить порядка 400 миллионов рублей.

Органы федерального казначейства отражают платежи в бюджет, поступающие от физических лиц через отделения банков, платёжными документами с указанием количества квитанций на общую сумму платежей. В этом случае плательщик данного вида дохода не определён, и это затрудняет нашу работу при разрегулировании невыясненных платежей. Считаю целесообразным отображать в назначении платежа не количество плательщиков, а сведения о нем (ФИО, ИНН, адрес), которые указываются плательщиком в квитанции.

Также серьезные сложности по учету доходов возникают при смене форматов предоставления органами федерального казначейства информации в электронном виде. Смена форматов неизбежно влечет необходимость внесения изменений в программный продукт, что негативно отражается на результатах. За три месяца текущего года формат передачи данных в Краснодаре изменялся трижды. Хотелось бы, чтобы подобные изменения вносились до наступления очередного финансового года, либо квартала и о них заранее уведомлялись финансовые органы муниципальных образований.

Таким образом, только путем совершенствования законодательной базы мы сможем получать плюсом от 2,5 до 3 млрд. рублей ежегодно, а это 15 - 20 процентов наших доходов. Причем эта же работа принесёт прибавку и в бюджеты субъектов, и федерации. Так, в нашем случае краевой бюджет может получить дополнительно порядка 4 - 5 млрд. рублей, а федеральный – примерно 1,5 млрд. рублей. При таких цифрах, скажите, зачем перетягивать «бюджетное одеяло».

Нам всем следует оптимизировать деятельность по мобилизации имеющихся резервов. Для этого необходим инструмент, с помощью которого органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могли бы четко организовать и проводить работу в данном направлении.

Работа по наполняемости доходной части бюджета должна быть сопряжена с повышением качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Причем принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, провозглашенный БК РФ означает, что участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов не только с использованием наименьшего объема средств, но и достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В условиях реформирования управления бюджетными расходами с использованием принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств способствовали и новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем, практика размещения муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ и контроля в этой сфере показывает, что процедуры размещения не всегда эффективны с точки зрения конечных целей социально-экономической политики.

***Одной из основных проблем управления общественными финансами - внедрение в практику деятельности исполнительных органов власти современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов (Бюджетное послание президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах).

Разработчики закона исходили из необходимости соблюдения баланса интересов заказчиков и поставщиков, однако создание громоздкой и длительной процедуры закупок с целью повышения конкурентоспособности предприятий разных организационно-правовых форм отвлекла их от коренных потребностей добросовестного заказчика в своевременном получении качественного товара, работы или услуги. Видимо, поэтому закон опирается больше не на экономические категории, а на административные.

Жесткое закрепление процедур закупок в законе вообще, искусственное зарегулирование способа запроса котировок практически до уровня конкурсов, привело к тому, что после 01.10.2007 контролерами систематически выявляются действия, далеко не всегда являющиеся злым умыслом заказчика, но вместе с тем содержащие признаки административного правонарушения, влекущего за собой административный штраф от 10—500 тыс. руб. Надо сказать, что к этим мерам, в большинстве своем несоразмерным размерам вреда и тяжести наступивших последствий, морально не готовы не только заказчики, не имеющие средств и базовых учебных заведений для квалифицированной подготовки сотрудников, но и территориальные управления ФАС. Так, имеются случаи отказа в наказании виновных по направленным нами материалам проверок в ФАС по причине малозначительности?! В 2007 году информация о 21 факте нарушений направлена в управление ФАС, по ним вынесено 3 постановления о наложении административных штрафов и 17 постановлений о прекращении производства по делу.

Сдерживающим фактором в полномасштабной реализации возможностей закона являлось длительное отсутствие порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков. С 1.10.2007 эта процедура существенно затруднена, однако, учитывая перегруженность нашей судебной системы, фактически эта норма закона может перестать работать, так как заказчику для расторжения контракта необходимо на время судебного разбирательства отложить процедуру повторного размещения муниципального заказа и зачастую парализовать работу учреждения.

Для защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков в случае недобросовестных действий поставщика (подрядчика) необходимо упростить процедуру включения в реестр недобросовестных поставщиков и логично - предусмотреть ответственность заказчиков за неподачу сведений о включении в этот реестр.

Дезорганизует работу заказчиков и контрольных органов длительное отсутствие нормативных документов, разъясняющих понятие «одноименные товары». Долгое время заказчики руководствовались разъяснениями об отнесении товаров к одноименным по их потребительским свойствам с учетом взаимозаменяемости. Однако, опубликованное на сайте Письмо Минэкономразвития России от 26 ноября 2007 г. №18311-АП/Д04 "О номенклатуре товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" в корне отходит от этих разъяснений. Опять мы столкнемся с валом ошибок или нарушений?!

Отказ от квалифицированного поставщика в общественных закупках – стратегическая ошибка законодателей, усугубляемая отменой с 01.07.2008 года лицензирования изыскательских, проектных, строительно-монтажных работ. Сквозь формальные требования закона без труда пройдет любая фирма-однодневка, созданная под хищение аванса, под поставку контрафактной продукции, поэтому конкурс превращается в инструмент для мучений добропорядочного заказчика без какой-либо надежды на эффективность закупки. Цифры говорят сами за себя: так, если в начале 2007 года на каждые торги выходило до 20 поставщиков и подрядчиков, то к концу года – уже 1-3. Причем нередки случаи, когда победители «добровольно» уступали свое место «вторым» местам и заказчики при этом не подавали сведения в ФАС для внесения «уклонистов» в реестр недобросовестных поставщиков, тем более, что административная ответственность за это не предусмотрена. И при этом никаких жалоб…

Большие опасения вызывает введение с 01.01.2008 аукционов в строительстве, так если аукцион предполагает понижение цены закупки, то это возможно лишь в случае с завышенной начальной ценой. В то же время законом не установлена ответственность за завышение начальной цены контракта в строительстве: при заключении контракта с завышенной твердой ценой претензии к подрядчику неуместны, а к заказчику - пока невозможны. Поскольку закупки подрядных работ составляют более 60% от всех закупок, в департаменте финансов создан отдел предварительного контроля, проверяющий соответствие сметной документации заказчиков законодательству до выхода на торги.

При переходе на 3-х летнее планирование бюджета заказчики получили возможность разового размещения муниципального заказа на объект капстроительства в целом. Однако, при исполнении долгосрочного контракта при установления «твердой цены» контракта не учитываются текущие инфляционные процессы. В связи с вышеизложенным, необходимо поручить Росстрою РФ разработку системы долгосрочных прогнозных индексов-дефляторов, в противном случае придется столкнуться с системным нарушением стоимости контрактов.

На словах закон стоит на защите интересов государства, а на деле (в существующей редакции) может привести к удорожанию государственных закупок, причем в этом удорожании заинтересованы обе стороны — заказчики и подрядчики. Интересы подрядчика в повышении цены понятны. А вот заказчикам по закону № 94-ФЗ становится выгодно завышать начальную цену, например, для того, чтобы «улучшить» отчет об «экономии» средств, так как, с другой стороны, закон ведет к ухудшению качества строительной продукции, игнорируя квалифицированного подрядчика.

Много неразрешимых вопросов возникает и при закупках в здравоохранении. Так, муниципальные учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую и на фармацевтическую деятельность закупают лекарственные средства на открытых аукционах. Учреждения здравоохранения, имеющие лицензию на медицинскую деятельность, но не имеющие лицензию на фармацевтическую деятельность (все стационарно-поликлинические учреждения города, родильные дома) должны осуществлять хранение и использование только десятидневного запаса медикаментов. Как проводить самостоятельные закупки каждые 10 дней?

На наш взгляд, следует признать право медицины на особую защиту при поставках жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, поэтому предлагаем внести дополнение в закон о том, что обязательным условием допуска к участию в торгах по этой группе считать наличие подлинных документов, удостоверяющих факт приобретения каждого наименования товара у производителя.

Кроме того, закон предусматривает создание органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, а также создание (наделение соответствующими функциями) уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа местного самоуправления. Данная формулировка приводит к тому, что формально указанными органами могут являться только органы местного самоуправления, указанные в качестве таковых в уставе муниципального образования. На практике же в уставе муниципального образования в качестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования обычно именуется только местная администрация (как в случае муниципального образования город Краснодар), структурные подразделения администрации в качестве органов местного самоуправления в уставе муниципального образования не указываются. В этой связи предлагаем внести изменения в закон, предполагающие возможность определения в качестве обоих упомянутых уполномоченных органов структурных подразделений местной администрации, наделенных правами юридического лица.

И в заключении, хотелось бы отметить, что контроль в сфере размещения муниципального заказа все-таки играет вспомогательную функцию, закон станет нормой жизни только при справедливом учете интересов заказчика и поставщика. Пока же о балансе интересов говорить рано. Сегодня, к сожалению, закон направлен против заказчика, и это является основной проблемой в его реализации.

Закон № 94-ФЗ является законом прямого действия, претендующим, на самое скрупулезное регулирование всех и каждого случая размещения заказа, любая поправка к этому закону должна утверждаться Государственной Думой РФ, в то время как темпы формирования современной системы закупок и разнообразие условий в субъектах федерации требуют весьма оперативного принятия мер.

Проблемы реализации положений Закона №94-ФЗ рассматривались на последнем заседании секции «Финансисты муниципальных образований» в г.Дзержинском Московской области 15.02.2008 г. Было принято решение о сборе предложений по совершенствованию системы размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Они будут направлены на рассмотрение в Комитеты Государственной Думы РФ.

Дата размещения 08.04.2008