Реформа местного самоуправления в условиях среднесрочного финансового планирования (на основе принятой Государственной Думой Российской Федерации новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации)

Федеральным законом от 26.04.2007г.№ 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - новая редакция Бюджетного кодекса) предусматривается, в частности, усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.

В результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тысяч муниципальных образований, существовавших в 2003 году, в 2006 году уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений.

Вместе с тем, по мере реализации реформы местного самоуправления все более значимой становится задача ее финансового обеспечения .

Для реализации целей реформы местного самоуправления важнейшее значение имеет предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период.

Позитивной новацией новой редакции Бюджетного кодекса является то, что весь процесс работы над бюджетом основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированной на результат.

Таким образом, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов должны будут составляться и приниматься в режиме «скользящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При этом субъекты Российской Федерации, а, следовательно, и муниципальные образования получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно.

Такой метод дает возможность планирования крупных проектов, выходящих за рамки года, а также устанавливает, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.

А именно, в начале трехлетнего планирования будет определяться расходная часть бюджетов исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств может направляться на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С принятием технологии среднесрочного финансового планирования принципиально не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы бюджет любого уровня бюджетной системы исходя из законодательства Российской Федерации не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория- публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативного правового акта любого уровня публичной власти. В их составе особое место занимают публичные нормативные обязательства перед физическими лицами.

В целом среднесрочное бюджетное планирование является связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой бюджетной политикой, оно призвано обеспечить ее предсказуемость, прозрачность и преемственность. В то же время, извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации.

Необходимо формировать перспективный финансовый план, субъектам бюджетного планирования составлять доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формировать реестры расходных обязательств муниципальных образований.

Однако в настоящее время не существует единой методологической базы для разработки программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, порядок их разработки определяется соответствующим нормативным документом местного уровня.

В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо рассмотреть возможность по обновлению на федеральном уровне нормативной базы по прогнозированию и разработке программ социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также расширению доступа органов местного самоуправления к данным о производственно-хозяйственной деятельности предприятий.

Принципиально важной мерой для внедрения среднесрочного бюджетного планирования является четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий и ресурсов за определенными уровнями публичной власти.

Новая редакция Бюджетного Кодекса дополнена новыми принципами - принцип подведомственности расходов бюджетов, принцип единства кассы, а также изменено название и содержание ряда других принципов бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, исключен принцип сбалансированности бюджетов Российской Федерации, который должен быть основным при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в особенности местных бюджетов. Кроме того, полагаем, что принцип прозрачности (открытости) бюджетов должен предусматривать процедуру «публичных слушаний» проекта бюджета и отчета о его исполнении в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (в отношении последних это установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее-Федеральный закон).

Принцип прозрачности (открытости) бюджетов необходимо было бы также дополнить положением об опубликовании данных о результатах контроля за исполнением бюджетов всех уровней в связи с тем, что конкретные суммы расходования средств бюджетов определяют в ходе их исполнения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местная администрация), которые не несут необходимой ответственности, в частности, за получение неоправданных кредитов.

Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств изложен в новой редакции, исключающей норму, устанавливающую, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Полагаем, что необходимо восстановить вышеназванную норму.

Новая редакция Бюджетного кодекса предусматривает установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 года, когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. Между тем, в период с 2005 по 2007 годов осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия возложены на региональный и местный уровни публичной власти.

Вместе с тем, в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007года, а расходные обязательства- на начало 2005года. Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер и не изменяют их.

При обсуждении федеральных законов о разграничении полномочий между уровнями публичной власти, о реформе федеративных отношений и местного самоуправления Государственная Дума рекомендовала Правительству Российской Федерации провести мониторинг обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако до настоящего времени не существует выверенного реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует отметить, что при внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004г.(№ 120-ФЗ от 20.08.2004г.) распределение доходов по уровням бюджетной системы было осуществлено с учетом передачи расходных полномочий с муниципального на федеральный и региональный уровни публичной власти, начиная с 2006г., в размере 400 млрд. руб.

В период 2005-2006 г.г. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств ( расходов) муниципальных образований. В 2006 году по данным Минфина Российской Федерации расходные обязательства (расходы) муниципальных образований выросли на 254 млрд. руб. ( на 21 процент), тогда как в 2005году они составляли 1210 млрд. руб. В 2007 году расходные обязательства (расходы) муниципальных образований также возрастут в значительной мере.

Однако такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета, и местным бюджетам- из региональных бюджетов.

По экспертной оценке Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы.

Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным мониторинга, проводимого Минрегионом Российской Федерации, около 16200 поселений (около 75 процентов) заключили подобные соглашения, на основе которых в среднем передавалось от 4 до 6 вопросов местного значения.

При этом лишь в 64 процентах вновь образованных поселений в 2006 году (переходный период) формируются бюджеты, остальные финансируются в соответствии со сметой доходов и расходов, что нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов и, в конечном итоге, самостоятельности местного самоуправления.

Более того, осуществляются «законодательные» попытки передачи части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, что не соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

В связи с этим, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал правовую позицию, состоящую в том, что вопросы местного значения должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 30 ноября 2000 г. №15-П, от 15 января 1998 г. №3-П и другие).

Однако развитие бюджетного законодательства не всегда учитывает этот принцип. Так, законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс предусматривалась передача отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования финансовому органу субъекта Российской Федерации на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении поправка депутатов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, исключающая эту норму, была принята.

С другой стороны, последним Федеральным законом о дальнейшем разграничении полномочий между уровнями публичной власти (№258-ФЗ от 29.12.2007г.) устанавливается право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов ( городских округов). При этом органы местного самоуправления вправе решать эти вопросы только за счет собственных доходов местных бюджетов .

Между тем, среди этих «факультативных» вопросов такие, как, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005года, и другие.

Эти и другие вопросы « не местного значения» - чрезвычайно затратны, также как и отдельные государственные полномочия, в реализации которых могут принимать участие органы местного самоуправления, если это установлено федеральными законами. Однако при отсутствии законодательно установленной возможности определения расходных обязательств для решения указанных вопросов для их реализации не правомерно использование собственных доходов местных бюджетов.

Обязанность установления расходных обязательств муниципальных образований для решения вышеназванных вопросов обеспечена посредством учета поправок депутатов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по внесению изменений в статью 86 новой редакции Бюджетного кодекса.

В целях выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований необходимо точное определение их расходных обязательств.

Для этого важно проводить качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния муниципальных образований. По данным мониторинга, проводимого Минфином Российской Федерации, за 1 полугодие 2006 года фактический профицит местных бюджетов составил 42,5млрд.руб. Однако только финансовые показатели, в частности данные о профиците местных бюджетов, не отражают степень реализации органами местного самоуправления, в первую очередь поселениями, полномочий по решению вопросов местного значения.

Вместе с тем, по данным мониторинга, проводимого Минрегионом Российской Федерации, большинство поселений ( порядка 85 процентов) решают только самые необходимые, жизненно важные для населения вопросы местного значения -организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения.

В связи с этим, важное значение имеет внесение изменений в методику мониторинга, осуществляемого Минфином Российской Федерации, с тем, чтобы он отражал финансовое состояние муниципальных образований с учетом объема фактически исполняемых ими полномочий по решению вопросов местного значения .

Другой негативной тенденцией в правовом регулировании бюджетных правоотношений является установление более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами Российской Федерации, тогда как эти нормы должны быть идентичны ввиду равенства бюджетных прав органов местного самоуправления муниципальных образований и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в новой редакции Бюджетного кодекса предусмотрено введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований- вводится не две, как для субъектов Российской Федерации, а три ступени ограничений в зависимости от доли получаемых межбюджетных трансфертов.

Кроме того, к муниципальным образованиям, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет в собственных доходах превышает 10 процентов, применяются дополнительные ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и (или) содержание органов власти, тогда как по отношению к субъектам Российской Федерации эта доля составляет 20 процентов.

Это означает, что органы местного самоуправления практически теряют право на самостоятельное регулирование оплаты труда муниципальных служащих и определение объема расходов на содержание органов власти.

Для высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей, соответственно, 60 процентов и 70 процентов собственных доходов), кроме того, вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.

Между тем в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 году будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации По данным Минфина Российской Федерации в 2006г. финансовая помощь местным бюджетам уже составляла 41 процент от собственных доходов местных бюджетов.

В связи с этим, предлагавшийся в законопроекте норматив (доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов равная 20 процентам), превышение которого предполагает применение к муниципальным образованиям дополнительных ограничений по установлению их расходных обязательств, должен быть не ниже 30 процентов, что также было учтено при доработке новой редакции Бюджетного кодекса.

Другим проявлением установления более жестких требований и ограничений по отношению к муниципальным образованиям по сравнению с субъектами Российской Федерации является наличие возможности выделения бюджетного кредита муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита только в случаях, установленных бюджетным законодательством. Тогда как в отношении субъектов Российской Федерации предоставление бюджетных кредитов без обеспечения осуществляется во всех случаях без ограничений.

При этом финансовое положение муниципальных образований значительно хуже финансового положения субъектов Российской Федерации, что увеличивает их потребность в кредитных ресурсах при отсутствии достаточного обеспечения для их возврата в виде имущества, находящегося в собственности муниципальных образований.

Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально - экономического развития территорий.

Новая редакция Бюджетного кодекса устанавливает, что общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, который определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, по нашему мнению, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно осуществляться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.

Для реализации указанных целей, обеспечения в необходимом объеме налоговых поступлений в местные бюджеты необходимо точное определение расходных обязательств муниципальных образований и пересмотр в связи с этим закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (имущественные налоги, налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход, налог на прибыль организаций).

Это особенно важно при переходе федерального уровня власти, а затем субфедерального и местного уровней власти на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.

В 2006 году по данным Минфина Российской Федерации налоговые доходы составляли 30,7 процентов в структуре доходов местных бюджетов, основную долю занимал налог на доходы физических лиц –66 процентов. При этом местные налоги составляли лишь 10 процентов ( 46,5 млрд. руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог- 8,9 процентов, налог на имущество физических лиц-1,1 процент.

В связи с этим, важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах, а также планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье- гражданам России» необходимо принятие до 1 января 2008г. проекта федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость жилого назначения исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.

В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, обеспечения возможности создания у них точек экономического роста важно развитие налогового законодательства в интересах местного самоуправления. В связи с этим, полагаем возможным Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, предусматривающих:

-увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации ( при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты) или введение налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в местные бюджеты;
-увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
-совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
-обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот и другие изменения;
-принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.

Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без предоставления муниципальным образованиям финансовых и материальных ресурсов, необходимых для качественного и своевременного предоставления социально- бытовых услуг населению.

Это особенно важно на три последующие года, а также в 2007 году, когда прогнозируется дефицит местных бюджетов в размере 38,3 млрд. рублей. Однако "реальный" дефицит местных бюджетов намного выше прогнозируемого, поскольку фактическая потребность муниципальных образований в финансировании значительно превышает их собственные доходы.

В большинстве муниципальных образований основная часть средств местных бюджетов направляется только на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений и оплату коммунальных услуг бюджетных организаций, а бездефицитные местные бюджеты зачастую принимаются в связи с отсутствием реальных источников финансирования покрытия их дефицита.

Вместе с тем, положения новой редакции Бюджетного кодекса не предусматривают увеличение доходов местных бюджетов, выделение средств из федерального бюджета на реализацию реформы местного самоуправления.

Новой редакцией Бюджетного кодекса устанавливается, что в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов. Полагаем, что плата за негативное воздействие на окружающую среду должна также зачисляться в бюджеты поселений по вышеназванным нормативам, а в бюджеты муниципальных районов -только в отношении межселенных территорий.

Предусматривается также, что доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства) и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков зачисляются в бюджеты городских округов - по нормативу 50 процентов. При этом другая часть поступлений от этих доходов подлежит зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации .

В связи с тем, что органы местного самоуправления городского округа решают на соответствующей территории вопросы местного значения, установленные Федеральным законом, как для поселений, так и для муниципальных районов, указанные поступления от арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов, необходимо полностью зачислять в бюджеты городских округов.

Наряду с этим, новой редакцией Бюджетного кодекса устанавливается, что средства от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства), зачисляются в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по определенным нормативам.

В частности, за земельные участки, расположенные в границах поселений: в бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) – 30 процентов; в бюджеты муниципальных районов – 60 процентов; в бюджеты поселений – 10 процентов.

В связи с тем, что муниципальные районы вправе передавать полномочие по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на основе соглашений поселениям, но не субъектам Российской Федерации (в соответствии с Федеральным законом от 17.04.2006г.№53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"), полагаем, что средства от продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, должны зачисляться в бюджеты муниципальных районов – 50 процентов и в бюджеты поселений – 50 процентов, исключая бюджеты субъектов Российской Федерации.

Соответственно средства от продажи земельных участков, расположенных в границах городских округов, должны полностью поступать в бюджеты городских округов.

В заключение важно отметить, что в целом при совершенствовании межбюджетных отношений органам публичной власти необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала территории является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими и прогнозируемыми доходами и расходами бюджета и объемом получаемых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Дата размещения 11.10.2007