Муниципальная власть - ресурс нашей страны по социальному развитию, по выходу из экономического кризиса и буфер для предупреждения кризиса политического
В.А.Кирпичников, председатель НП «Центр инноваций муниципальных образований»
Уважаемые друзья и коллеги, сторонники местного самоуправления! Не то, чтобы среди оставшейся части населения друзей нет, они, конечно, есть. К счастью много, но они профессионально в местном самоуправлении не разбираются. Данное же послание к тем, кто эту тему понимает, и к тем, кто на муниципальном уровне власти непосредственно работает.
26 января 2010 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев утвердил поручение различным федеральным структурам «проанализировать и обобщить практику реформирования местного самоуправления и представить предложения по развитию политической конкуренции в сфере местного самоуправления и оптимизации структуры муниципальных органов».
Над выполнением поручения Президента сейчас работает целый ряд государственных структур. Срок исполнения поручения – 30 апреля. Однако необходимо учитывать, что представители официальных органов власти работают в рамках заданных регламентов, положений, своих функциональных обязанностей. Мы же с вами, уважаемые специалисты в сфере местного самоуправления, в инициативном порядке, руководствуясь поручением Президента, можем взглянуть на проблему, не ограничиваясь функциональными рамками, выработать предложения по всем принципиальным вопросам развития муниципальной власти. Тем более, что само Поручение это, безусловно, позволяет.
К итогам нашей работы, если она получится, имеют большой интерес профильные структуры федеральной власти. Готовы воспринимать и учитывать сформулированные предложения, в частности, в Министерстве регионального развития, в профильных комитетах Парламента, в общероссийском Конгрессе муниципальных образований. Это подтверждено соответствующими руководителями в ходе предварительных согласований. Если муниципальное сообщество посчитает необходимым, сформированные предложения будут направлены непосредственно в адрес Президента России.
В надежде на совместную продуктивную работу позвольте представить некие начальные предложения, которые, конечно, можно критиковать, развивать, отвергать. С аргументированными обоснованиями желательно. Дополнять другими актуальными темами. Сначала по некоторым вопросам, которые однозначно вписываются в последнюю часть Поручения, если воспринимать его буквально: «представить предложения по развитию политической конкуренции в сфере местного самоуправления и оптимизации структуры муниципальных органов».
О муниципальных районах.
Предложения по поручению Президента России об оптимизации структуры муниципальных органов естественно должны быть в рамках действующей Конституции, а в ней установлено: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях …». Достаточно явно прописан поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. В этой ситуации федеральной власти, безусловно, будет интересно мнение муниципального актива и экспертного сообщества по весьма больной и дискуссионной теме последних почти двадцати лет, связанной с муниципальными районами. 131-й федеральный закон фактически закрепил, не в первый раз, двухуровневую систему местного самоуправления в сельских районах. Но двухуровнего самоуправления не бывает. У местного самоуправления может быть только один вышестоящий орган - Закон. Появление любого «вышестоящего» органа местного самоуправления фактически означает (если не кривить душой) ликвидацию возможности организации местного самоуправления на нижнем уровне.
В поисках выхода делаются попытки делить компетенцию, полномочия, бюджет. Однако попытки разделить компетенцию вместе с полномочиями и бюджетом были безуспешны ещё при подготовке союзного Закона 90-го года, первого российского о местном самоуправлении 91-го года и второго российского 95-го года. (Уверен в том, что написано, поскольку был участником подготовки всех российских законов о местном самоуправлении.) Безуспешности потому, что главные функции местного самоуправления по решению проблем жизнедеятельности населения, объединенного совместными условиями проживания, на районном уровне не реализовать. Слишком разные эти условия - от городов до хуторов. Сохранение, консервация существующей ситуации также ничего не даст. Профессионалам давно очевидно, что 20-летние попытки ввести «двухуровневое» самоуправление или объединения района с городом (вопреки прямому запрету Конституционного Суда) заранее обречены на неудачу, поскольку нельзя с одной мерой подходить к управлению качественно разными процессами сельской и городской жизнедеятельности.
В обозримой перспективе районные центры не утратят своего значения, как города, определяющие решение многих социальных проблем населения района. А мировой опыт показывает, что эффективное решение задач модернизации возможно только при опоре на городские поселения. Может быть, уже настало время придать муниципальному району статус административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации? В районах остаются функции управления, а внутри района, по поселенческому принципу, организуется местное самоуправление. Предлагаемый вариант существенно упрощает работу по совершенствованию административно-территориального деления внутри субъекта Федерации. Консервация в 131-ом федеральном законе существующей двусмысленности в сельских районах тормозит не только совершенствование организационных структур, но и экономическое развитие поселений.
С другой стороны, в 131-м федеральном законе муниципальным районам вполне логично и оправдано отведена роль выполнения межпоселенческих функций. Функций именно по вопросам местного значения. Просто в складывающейся практике эта роль существенно искажена. Так может, нет смысла затевать очередные радикальные преобразования, а через уточнение организационных основ и функциональных обязанностей добиться точной реализации заложенной в федеральном законе идеологии?
О муниципальной милиции.
Конституция установила: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Федеральный закон № 131 конкретно установил обязательный набор органов муниципальной власти. В рамках поручения Президента России своевременно рассмотреть вопрос о реализации «отложенной» нормы Конституции: «Органы местного самоуправления самостоятельно … осуществляют охрану общественного порядка». База для решения данного вопроса подготовлена неплохая. В соответствии с Указом Президента во второй половине 90-х годов прошёл в целом ряде городов эксперимент по формированию муниципальной милиции, который дал вполне позитивные результаты. Был подготовлен обстоятельный проект закона о муниципальной милиции, который прошёл достаточно широкое обсуждение. В Указе Президента и в проекте закона закладывались принципы формирования муниципальной милиции, взаимодействия с федеральными органами внутренних дел. Разумеется, следует установить систему сдержек и противовесов от использования муниципальной милиции в частных или групповых интересах.
В настоящее время объявлена и начинается реформа МВД России. Введение муниципальных органов охраны общественного порядка может стать одним из существенных направлений этой реформы. Одним из важных условий реформирования МВД и всей системы охраны правопорядка должна стать выработка механизмов контроля со стороны общества. МВД не должно быть структурой, автономной от воли и мнения населения. Местное самоуправление - важный и невостребованный пока резерв совершенствования милиции.
Местное самоуправление – конституционный уровень власти. У любой власти должен быть инструмент принуждения для выполнения обязательных требований законодательства и правовых нормативных актов, принятых в пределах компетенции. Это один из признаков власти.
Представляется, что помимо всего прочего на муниципальные органы охраны общественного порядка можно возложить и охрану природных ресурсов на территории муниципального образования. Это же тоже общественный порядок. Хищническое использование лесных, водных и других природных богатств давно стало большой головной болью муниципальных руководителей в разных концах страны. К примеру, на каком основании и с какой целью органы государственной власти отдают в аренду природные водоёмы? Местному населению фактически противоправными действиями закрывается допуск к ним. Это в том месте, где люди живут! Где деды и прадеды сами устанавливали жёсткие правила пользования своими природными богатствами и жёстко отслеживали их соблюдение. Где в нерестовый период женщинам бельё запрещали в реках и озёрах полоскать, не то, что рыбу ловить. Сейчас, чаще всего «пришлые» люди, закрывают не только подъезды, но и подходы к береговой линии. При этом не редко на страже интересов «арендаторов» стоят представители государственных структур, егеря, например, по каким-то известным им причинам. Хотя именно они должны стоять на страже законов. В это же время "арендаторы", без всяких усилий на воспроизводство, сетями перекрывают самые рыбные места. Муниципальные руководители только руками разводят.
Воссоздание издавна существовавших (и существующих во многих странах) местных органов правопорядка логично сопроводить и восстановлением выборности мировых судей.
Юридические лица.
Статья 41, п. 2 федерального закона № 131 установила: «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц …».
Данная норма в практической деятельности ввела много неразберихи. Органы – юридические лица в форме муниципальных учреждений подпадают под гражданское законодательство, становятся самостоятельными хозяйствующими субъектами, налогоплательщиками, создают (могут создавать) конкуренцию частным организациям. У них меняется мотивация: с управления на хозяйствование, на получение дохода. Это сильно вредит делу. Подобная путаница приводит к искажению правовой природы органов местного самоуправления как органов власти. Система управления учреждением, в целом, существенно отличается от структуры отношений в органе власти.
Муниципальное образование – субъект публичного права, обладающий признаками как физического, так и юридического лица. От имени муниципального образования его права в соответствии с уставом муниципального образования осуществляют соответствующие органы местного самоуправления, без какой бы то ни было дополнительной регистрации в налоговых, либо иных государственных органах.
Любимый тост муниципальных юристов: «За органы без лица!» Наверное, пора прислушаться.
Межмуниципальное сотрудничество.
Статья 68 федерального закона № 131 даёт право формирования межмуниципальных хозяйственных обществ. Однако для правоприменения данной нормы одной этой статьи очевидно не достаточно. Законодательная основа для её реализации должна быть существенно расширена.
Формы межмуниципального сотрудничества могут быть весьма разнообразны. Представляется, что федеральное законодательство принципиально описывая их, не должно вводить жёстких ограничений. Специальными нормами законодательство может закрепить формы межмуниципальной кооперации на сельском уровне, на уровне малых городов без участия районного звена, включая создание совместных органов управления граничащих между собой поселений по отдельным вопросам местного значения.
В мире накоплен очень большой опыт работы ассоциаций муниципальных образований, реальных партнёров государственной власти. Вопросами муниципальной статистики, подготовки муниципальных кадров, обменом передовым опытом (лучшей практикой) и многими другими занимаются именно они. И у нас в стране действующие союзы и ассоциации способны заметно разгрузить федеральный центр от многих текущих дел. Собственный российский опыт уже имеется по организации данной деятельности. Некий аналог формирующихся сейчас в стране саморегулируемых организаций.
Политическая конкуренция.
Политическая конкуренция на муниципальном уровне, предложения по развитию которой дал поручение подготовить Президент России, действительно должна быть. Местное самоуправление – это власть. Политика – это, в том числе, борьба за власть. Должна быть конкуренция в этой борьбе. Однако у местного самоуправления свои, совершенно очевидные особенности. Будет странно, если на муниципальных выборах будут конкурировать программы больших общегосударственных политических структур. Уровень власти самый близкий к земле и программы избирателям интереснее те, которые ближе к жизни. Кандидаты во власть интересны не по принадлежности к какой-либо партии, а по их возможностям, которые хорошо знают, поскольку вместе живут. Наверное, надо учитывать эти особенности, совершенствуя избирательное законодательство, давая соответствующие предложения.
Политическая конкуренция появляется лишь тогда, когда у граждан есть возможность выбора альтернативных (непартийных) форм политической деятельности. В отсутствие такой свободы политическая конкуренция превращается в расширение прав политических партий в ущерб политическим правам и свободам граждан. На муниципальном уровне политическая конкуренция – это не конкуренция партий, а конкуренция общественных организаций, связанных с решением вопросов жизнеобеспечения. Один из мэров созыва 90-х метко сказал: «Канализация беспартийна: она или есть, или её нет».
Главная задача, которую поставил в своём поручении Президент России – развитие гражданской активности. Очевиден рост недоверия к институту выборов. На протяжении последнего десятилетия последовательно падает явка избирателей в день голосования. Вряд ли приемлемы для малых поселений выборы по партийной системе. Представляется, что, в любом случае, мажоритарные выборы следует проводить в два тура, пропорциональные – по системе открытых списков. Это может поднять и политическую конкуренцию, и активность избирателей. Совершенствование законодательства, обеспечивающего возможности влиять на персональный состав органов власти, должно вернуть доверие населения к институту выборов.
В задаче по становлению и развитию гражданского общества в стране местное самоуправление основной ресурс. Два вопроса абсолютно взаимоувязаны между собой. Организационное развитие гражданского общества автоматически повышает политическую конкуренцию на муниципальном уровне власти по мере развития местного самоуправления без каких-либо специальных мер федерального центра. Существование различных форм местной самодеятельности само по себе будет являться фактором политической конкуренции.
Развитие муниципального ресурса.
Раздел поручения Президента России «проанализировать и обобщить практику реформирования местного самоуправления» позволяет широко взглянуть на ситуацию с данным уровнем власти в стране.
После госплановской распределительной системы «советского» периода неожиданно оказалось, что местное самоуправление является серьёзной политической опорой затеянных в стране преобразований. Опорой, но и демпфером неоправданного радикализма, решений исходя из «политической целесообразности». Собственная позиция у местного самоуправления появилась! Государству (в смысле властной надстройки) это не очень нравилось, но зато треть расходов из консолидированных расходов государства осуществлялось на муниципальном уровне. На треть разгрузили государство в тяжёлое время 90-х! Правда, доходов из консолидированных доходов никогда больше четверти не доставалось. Худо-бедно, но концы с концами сводили, за счет выискивания тех ресурсов, которые ввиду своей минимальности, с федерального уровня ни учесть, ни привлечь нельзя, обеспечивая возможную по тем временам стабильность в обществе.
К сожалению, за последние годы вернулись в значительной степени к административному распределению ресурсов. Система взаимоотношений местного самоуправления с Федерацией сложилась преимущественно через надзорно-контролирующие органы. Местное самоуправление уже не рассматривается как существенная опора федеральной власти по оказанию и развитию услуг населению, по формированию социальной стабильности в стране, каковым данный уровень власти должен быть по своей природе и предназначению.
Цели и задачи.
Очевидно, прежде чем браться за исполнение поручений Президента, необходимо вернуться к истокам. Другими словами, попытаться сформулировать, зачем оно нужно это местное самоуправление. Если продолжаем «реформировать» и «оптимизировать», то зачем? Какую цель преследуем, что хотим получить в итоге? Был, правда, у нас в обиходе не так давно термин – «настройка» структуры. Всё вроде как надо, только немного подрегулировать требуется. По отношению к сегодняшней муниципальной власти, безусловно, требуются более существенные решения. Потенциал её используется совсем уж в малой степени.
Представляется, что задачей сторонников местного самоуправления, экспертов, муниципального актива, ориентируясь на поручение Президента, показать, доказать, убедить федеральную власть, что настоящее местное самоуправление большое благо для страны. Сумеем убедить в этом руководителей государства, будет местное самоуправление!
Справедливости ради необходимо сказать, что последние десять лет чего-либо доказать, в чём-либо убедить представителям муниципальной власти не удавалось. Постоянные, многолетние постановки органами местного самоуправления одних и тех же вопросов перед федеральной властью не приводят к необходимым решениям. Отсюда и отсутствие каких-либо отчётливых перспектив для местного самоуправления. В то же время, постоянно ощущается прессинг со стороны государства. Противоречивая законодательная база создаёт напряжение во взаимоотношениях с контрольно-надзорными органами. Масса ответственности при минимуме возможностей. Каждый новый закон – новые требования, новая ответственность.
Сегодня мы видим, что Президент России искренне заинтересован в получении реальной информации и в проектировании процессов развития страны, основанных на вовлечении в них широких слоёв российских граждан.
Очевидно, что в огромной стране решить все проблемы из Москвы физически невозможно, при всем желании. Чиновники регионального уровня, объективно не склонны подставлять свою голову под топор, предоставляя реальную информацию, особенно, если она может быть расценена, как негативная. Напротив, местная власть, непосредственно заинтересованная в развитии своих территорий, может являться эффективным партнером федерального Центра, поскольку ей, собственно, терять нечего. Особенно, местным депутатам.
Большая часть сторонников местного самоуправления, мы с вами, наверное, много лет делаем ошибку, концентрируя внимание на очень важных, но производных вопросах в задаче развития муниципальной власти. На финансовых основах, на организационных и территориальных вопросах, на многом другом. В принципе, это всё «технические» вопросы. Сейчас достаточно специалистов, способных решить все наболевшие вопросы при одном только условии – необходимо политическое решение о развитии местного самоуправления в стране. Не декларация, а решение! Твёрдое, продуманное, контролируемое на стадии реализации. Убедить в необходимости этого решения способны только специалисты. Как убедить? Вот здесь и начинается этап совместного творчества.
Наша задача показать, что местное самоуправление это ИНСТРУМЕНТ, с помощью которого в процесс экономического и общественного развития страны включается большая часть населения России. При развитом местном самоуправлении:
а) на федеральном и региональном уровнях власти высвобождаются значительные финансовые ресурсы, которые могут быть направлены на стратегическое развитие территорий;
б) в обществе снижается уровень потребительского, иждивенческого отношения к государству и власти, воспитывается конструктивный подход к управлению муниципальным хозяйством;
в) снижается уровень социальной и политической напряженности, энергия индивидуумов реализуется через участие в повышении качества среды обитания непосредственно по месту жительства, а не в митингах и демонстрациях;
г) ситуативный и часто формальный контроль деятельности местных органов власти со стороны государства дополняется ежедневным заинтересованным контролем со стороны населения, являющегося активным участником процесса муниципального управления;
д) укрепление авторитета местного самоуправления ведет к росту уважения к власти вообще; ощущение доступности и прозрачности местной власти транслируется на власть в целом, повышая лояльность населения и открывая новые возможности сотрудничества власти и населения.
Мифы о местном самоуправлении.
В сегодняшних условиях сложилось негативное отношение к муниципальной власти как «сверху», так и со стороны населения. Требуется серьёзная общенациональная просветительская работа, чтобы преодолеть комплекс существующих у населения, политиков и государственных чиновников заблуждений, предубеждений и стереотипов по отношению к местному самоуправлению.
В России пока не сложилось единое (общепринятое) понимание роли и места местного самоуправления в системе государства и общества. В каждом министерстве, в каждом регионе, в каждой из палат Федерального Собрания, да и в разных муниципалитетах вам расскажут о своем исключительном видении роли и места местного самоуправления. Без чёткого определения признаков местного самоуправления невозможно понять его особенности и отличия от государственной власти, следовательно, невозможно грамотно спланировать административную реформу и оценить её результаты.
Целый ряд барьеров - местное самоуправление не способствует укреплению государства; на муниципальном уровне господствуют коррупция, бюрократизм, инертность, безграмотность, - или надуманы, или не являются системными и всеобъемлющими именно для органов местного самоуправления и на этом уровне преодолеваются заметно легче, чем на любом другом уровне власти. Для специалистов, которых сейчас в стране достаточно много, это "технические", вполне решаемые вопросы. Наоборот, именно на муниципальном уровне возможно реальное противодействие коррупции, выходящее за рамки силовых методов, в силу осознания гражданами своей общности и более явного понимания разрушительного действия коррупции на социальные институты. Именно на муниципальном уровне начинается построение эффективной и «человечной» общественной системы.
Неготовность населения к самоорганизации – самый настоящий миф, который распространяется часто теми, кто не уважает собственную страну. А еще это ошибка территориальной организации. Конечно, на районном уровне самоорганизация маловероятна, а вот в городе, в нескольких деревнях – она уже реально существует, только с ней надо считаться, её надо поддерживать, на неё опираться!
Предстоит сформулировать, обосновать методы стимулирования прихода в органы местного самоуправления инициативных людей, реально болеющих за местное население. Методы повышения качества управления, квалификации специалистов на муниципальном уровне.
Качество услуг.
Сегодня, чтобы государственная власть поняла, зачем нужно местное самоуправление, муниципальная власть должна стать нужной населению через систему качественных услуг. Государственная власть должна понять, что местное самоуправление становится партнером по повышению благосостояния населения. Что есть целый ряд чётко определённых услуг, которые описаны, стандартизированы, прошли через публичные слушания, и о которых население знает и будет их отстаивать.
Требуется система стандартов услуг, иначе субъекты Федерации и Российская Федерация будут муниципальную власть постоянно обижать в межбюджетных отношениях.
Существуют три очень важных принципа, в которые можно уложить всю идеологию предоставления качественной услуги:
- органы власти отвечают не за финансирование, а за предоставление услуг;
- услуга должна быть описана или сформирована;
- любое предоставление услуги должно быть ориентировано на конечный результат.
Назначение местного самоуправления - решение вопросов обеспечения жизнедеятельности жителей конкретных муниципальных образований. Содержание «вопросов обеспечения жизнедеятельности» описано в 131-ом федеральном законе в форме вопросов местного значения. Каждый вопрос местного значения предполагает набор муниципальных услуг, публичных обязательств и функций управления. К сегодняшнему дню в практике муниципальных образований России выделено и регламентировано от 150 до 250 муниципальных услуг (разница в методах подсчета), до 900 функций управления. В некоторых муниципальных образованиях отработан полный цикл предоставления услуг: оценка потребностей населения в услуге – стандарт и регламент услуги – стоимость услуги – муниципальное задание и бюджетное планирование услуг – оценка результативности предоставления услуги и влияние результатов на оплату труда служащих.
В современных условиях своего решения требуют следующие задачи:
1. Анализ практического опыта. Выявление «лучшей практики». Обобщение и разработка типовых методик формирования услуг, управления услугами с позиции требований перехода к «управлению по результатам».
2. Разработка методик, позволяющих установить прямую связь между системой услуг и системой органов местного самоуправления, между системой услуг и системой функций органов самоуправления.
Базой для решения данных задач является накопленный системный и богатый опыт муниципального уровня власти предоставления услуг. В частности, стандарты услуг и регламенты функций муниципалитеты начали разрабатывать еще 10-12 лет назад.
В Республике Татарстан с 2000 года действуют стандарты услуг и кодификатор государственных функций (более 200 наименований), создана система «индикативного управления» услугами и функциями на основе государственного заказа.
Стандарты качества муниципальных услуг (по сферам жизнедеятельности) к сегодняшнему дню приняты в большинстве городских округов, значительном числе муниципальных районов и части поселений. В гг. Перми, Сургуте, Ростове-на-Дону, Шахтах (и ряде других) более 3-х лет как перешли от «сферных стандартов качества» к стандартам конкретных услуг (около 250 наименований). В Братске отработали механизм управления услугами на основе муниципального задания. В г. Кирове (Кировской обл.) разработали Кодификатор муниципальных функций, совместив его со штатным расписанием и «привязав» к каждой функции соответствующие должностные обязанности. В Сургуте и Тверской области научились увязывать результаты предоставления услуг и формы материального стимулирования государственных (муниципальных) служащих.
Весь этот опыт – достояние государства, о котором оно далеко не всегда знает, или не знают те, кто должен это знать в государстве, так точнее. Накоплен большой практический опыт по многим направлениям муниципального управления. Вечная головная боль для государства система ЖКХ. Можно привести целый набор фактически искусственно созданных государством препятствий для реализации собственной государственной политики по развитию эффективного бизнеса в данной сфере. И, тем не менее, можно привести немало примеров выстраивания в муниципалитетах достаточно эффективных систем управления жилищным фондом и предоставления коммунальных услуг. Негосударственные структуры формируют библиотеки лучших практик инновационного развития. Создают системы информационной поддержки инновационного развития регионов и муниципальных образований.
На многие вопросы в практике управления ответы найдены. Было бы весьма разумно, анализируя эту практику, закреплять необходимые моменты в законодательстве. Хотя это и не всегда требуется. Сложившиеся правоотношения по некоторым направлениям муниципального управления уже отрегулированы системой правовых актов федеральных, региональных и местных властей. Однако, периодически появляются проекты федеральных законов, навязывающие обществу худшие образцы управления по сравнению с уже существующими, ухудшающие сложившуюся практику. Муниципальное сообщество вполне способно предложить механизмы взаимодействия с федеральным уровнем власти для предотвращения подобных ситуаций. Помочь федеральному законодателю понять, что на самом деле должно быть предметом законодательного регулирования.
В среднесрочной перспективе необходимо вернуться к проблеме определения границ муниципальных образований, увязав их со свойствами муниципальных услуг. В основе нашей территориальной организации системы органов власти лежит идея «доехать до органа власти». Главным же принципом должен являться «добраться (воспользоваться) до услуги». Эта работа потребует не только серьёзных расчётов, но и организации принципиально иного взаимодействия между населением, органами власти субъекта Федерации и муниципалитетов. Превращения местного сообщества в «заказчика» муниципальных услуг. Нельзя допустить очередного «мероприятия», когда границы проводятся субъектами Федерации без учёта реальных возможностей самостоятельного решения вопросов местного значения.
Финансовая основа.
Сможем ли мы показать, что муниципалы ходят по государственным кабинетам, выпрашивая финансовую помощь, субсидии, бюджетные кредиты, не потому, что денег нет, а потому, что нет возможности их зарабатывать? Снять надо законодательные ограничения для развития собственной финансово-экономической основы деятельности. Нужны собственные доходные источники местных бюджетов. Другими словами, мотивация нужна для эффективной деятельности на своей территории.
Некоторые представители государства, участвующие в формировании государственной политики по интересующим муниципалов направлениям, сильно упрощают в своём понимании понятие "мотивация". Им представляется, что на самом деле речь ведётся лишь о заработной плате муниципальных руководителей. Весьма упрощённое понимание. Хотя и по этому поводу в середине 90-х один из руководителей субъектов Федерации провёл эксперимент, не спрашивая ни закон, ни законодателя. Надоело ему ежегодное бюджетное выравнивание муниципальных образований и вечное выпрашивание ими средств. Установил, что от степени дотационности напрямую зависит заработная плата глав муниципальных образований. В случае если муниципальное образование из дотационных переходит в разряд самодостаточных, зарплата существенно вырастает. Через год большая часть муниципальных образований в данном субъекте Федерации стала самодостаточной. Правда, в то время и по федеральным законам, и по законам данного конкретного субъекта Федерации у местных бюджетов было побольше потенциальных собственных доходных источников. Всё-таки, когда идёт речь о "мотивации" понимается куда более широкий круг вопросов.
Не так уж сложно, наверное, посчитать потенциал местного налога на землю, если передать в муниципальные образования возможность его устанавливать в достаточно широком диапазоне по категориям плательщиков и администрировать сбор налога. Если, при этом, отменить все федеральные льготы по уплате земельного налога. Один этот шаг сделает большую часть сельских поселений самодостаточными, как минимум. А, значит, снимет проблему массовой дотационности сельских муниципальных образований. Данное предложение абсолютно законно, в Конституции написано: «Органы местного самоуправления самостоятельно … устанавливают местные налоги и сборы». Естественно, что «самостоятельность» местного самоуправления не беспредельна. Органы местного самоуправления вправе устанавливать лишь налоги, указанные в налоговом Кодексе, причём все элементы налогового обязательства должен определить налоговый Кодекс. Налоги - неотъемлемый элемент государственного суверенитета.
Наверное, можно показать на цифрах, что налог на недвижимость по природе своей местный, что потенциал этого налога далеко не исчерпан. Федерации, конечно, придётся вводить в расходные статьи дополнительные средства для уплаты того же местного земельного налога федеральными структурами. Однако консолидированные доходы бюджетов, представляется, существенно подрастут. Можно даже, скорее всего, в будущем сократить пресс федеральных налогов и существенно упростить систему перераспределения финансов в государстве, закрепив за муниципалитетами налоги, которые обеспечат большую часть сегодняшнего уровня расходов самодостаточных муниципальных образований, и создав систему финансового выравнивания (долгосрочные нормативы), стимулирующую дотационные муниципалитеты на развитие налогового потенциала.
Муниципальная собственность.
Двадцать лет почти прошло с тех пор, когда Конституция государства (ещё старая) закрепила муниципальную собственность, как самостоятельный, равноправный с другими вид собственности. Ещё в 1990 году закон «О земельной реформе» предписал провести перераспределение земельного фонда России между Российской Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Однако до сих пор один из главных терминов в земельных отношениях – управление неразграниченными государственными земельными участками. Нужна ли в реальности муниципалитетам земля и другие природные ресурсы в собственности? В частной собственности у нас могут находиться самолёты, пароходы, паровозы, целые заводы. Почему равноправный по Конституции муниципальный вид собственности ограничен в правах 50-й статьёй 131-го закона? Может ли служить муниципальная собственность реальной экономической основой местного самоуправления? Аргументировать свою позицию весьма важно для государства.
Муниципальные образования должны иметь право разрабатывать планы развития своих территорий, развития своей экономической и финансовой базы с учётом земель, находящихся в федеральной или региональной собственности.
Подзаконная власть.
Почти каждый отраслевой закон, даже узко специализированный, разработчики считают базовым, на который должны ориентироваться другие нормативные акты и чуть не всё другое законодательство, включая 131-й федеральный закон, и даже Конституция. Но для местного самоуправления, подзаконной власти, закон есть закон. И для прокуратуры с судами закон есть закон.
Если уж местное самоуправление не в силах повысить квалификацию законодателя, то надо хоть как-то защищаться от постоянной угрозы ответственности и всё новых её видов.
Представляется, что не сложно показать, что система взаимоотношений двух конституционных уровней власти, федерального и муниципального, преимущественно через надзорные и контролирующие органы неэффективна и несправедлива. Возможно, удастся инициировать решение, например, пленума Верховного Суда, разъясняющего всей судебной системе, что если нормы вновь принятого закона противоречат нормам законодательного акта со специальным указанием (специального акта), то применяются нормы специального (это системное понятие теории права) закона. Если общие принципы организации местного самоуправления (или системы государственной власти), то общие принципы имеют приоритет перед нормами иных законов. А еще лучше принятие «закона о законах»: закона, определяющего систему правовых актов, их иерархию, взаимодействие и порядок работы с проектами правовых актов, порядок их экспертизы и т.п. При этом, по коллизионным нормам законодательства не должно и не может быть никаких административных наказаний, предписаний прокурора за их неисполнение. Это же действительно несправедливо, когда выполняешь одно, зная, что нарушаешь другое. Нужен механизм разрешения коллизий законодательства, в том числе и через акты Пленумов высших судов.
Сегодня количество и внутреннее содержание бесчисленных представлений прокуроров, предписаний инспекций, административных наказаний, доходит иногда до абсурда. Складывается исключительно противоречивая судебная практика по защите интересов муниципальной власти. И в тоже время, складывается практически однозначная судебная практика в интересах населения и граждан, взыскивающая с муниципалов за государственную сферу ответственности.
Федеральная власть сделала серьёзные шаги в плане защиты предпринимателей, малого бизнеса в первую очередь, от неоправданного надзорного и контрольного пресса. Такая же федеральная защита нужна и местному самоуправлению, «малому» уровню власти. Требуется законодательное установление пределов государственного контроля в сфере собственных полномочий местного самоуправления (по данному вопросу есть подробные заключения Конституционного Суда).
Местное самоуправление не может быть самостоятельным и эффективным, пока нестабильна его правовая база. Последние годы постоянно идёт правка 131-го федерального закона. Пора остановиться. Во всяком случае, исключить изменения без их предварительного, неторопливого широкого обсуждения муниципальным сообществом и практиками. В 1995 году после принятия 154-го федерального закона о местном самоуправлении было заключено негласное соглашение о том, что, в течение двух-трёх лет, по крайней мере, никаких поправок в этот закон вноситься не будет. Время показало, что это было правильное решение.
Города – центры развития.
Города – моторы экономического роста. Аксиома, известная со средневекового периода. Аксиомы доказывать не надо, однако показать, как она работает в наших сегодняшних условиях можно.
Вспоминается документальная история недалёкого прошлого. Секретарь ЦК КПСС посетил оборонное предприятие. Директор всё показал, рассказал. На выходе с предприятия чуть притормозил гостя у стоящего на ступеньках человека: «Познакомьтесь, это наш секретарь парткома». «Как дела, секретарь парткома?» - спросил гость. «Плохие дела», - вдруг слышит ответ. «Это почему же?» «Так Вы же секретарь нашей партии, а приехали на предприятие и даже не спросили, есть ли тут партком. Сразу к директору». Переехал секретарь ЦК на другое предприятие, у входа встречает директор. Поздоровался московский руководитель и спрашивает: «Так, где у вас партком, кто секретарь?»
Чего вдруг вспомнилось? Посмотрите на экране телевизора часто повторяющуюся картину. Большой федеральный руководитель при посещении очередного города. Кто рядом? Кто город показывает? Губернатор, президент республики. Мэра иногда и в третьем эшелоне свиты не разглядишь. Переходить надо в формат не регионов, а городов. Многое будет зависеть от того, как поведут политику главы городов.
Возможности любого государства справиться с экономическими проблемами всегда сильно преувеличены. В это же время много прогнозов, что кризис надолго и с периодами новых спадов. Всё ненадёжно. Точка роста – это, прежде всего, место, где растёт сам человек. В конечном итоге люди, а не технические и технологические инновации сами по себе обеспечивают материальный рост. Нужны, в первую очередь, социальные инновации, новые социальные технологии, новые способы мотивации людей. Местное самоуправление – самая социально ориентированная система власти. Новые социальные технологии недорого стоят.
Нет каких-либо экономических, финансовых ограничений для становления местного самоуправления. Юридических проблем нет тем более. Конституция России однозначно, выпукло даже, заложила конструкцию государственного устройства с развитой системой местного самоуправлении.
В настоящее время представители финансово-экономического блока в стране решают свои глобальные проблемы. Представители производственной сферы, структурированные в союзы и ассоциации, предлагают федеральным властям свои варианты решения, ориентированные в основном на ресурсную поддержку промышленности. Однако эффективное решение всегда комплексное. Значительное количество проблем сосредоточено в системе организации власти и управления. Специалисты данной сферы знаний всегда готовы к кооперации с представителями промышленности, ведущими финансистами и экономистами государства. Объединение усилий представителей разных направлений деятельности в состоянии предложить Президенту и Правительству РФ согласованные, конструктивные, обоснованные проекты решений и варианты действий в кризисной ситуации, ориентированные и на долгосрочный период, в том числе. Объединяющая сила нужна, потенциально лучшая в этом плане – федеральное Правительство.
Показать надо экономические преимущества муниципального уровня власти. Преимущества сильного местного самоуправления в условиях современного финансового и экономического кризиса. Показать конкретные меры, реальный опыт антикризисных действий органов местного самоуправления крупных городов. Процессы, происходящие на муниципальном уровне в средних и малых городах. Как активизировать антикризисный потенциал местного самоуправления через антикризисные меры Правительства. Пока же стихийное высасывание периферии, её недоразвитость или даже истощенность стали самым существенным ограничителем для развития самих областных столиц, региональных промышленных центров и страны в целом. 60% чистой миграции в России – Москва и Московская область.
Полезно вспомнить наши собственные исторические периоды местного самоуправления как антикризисной власти, уровня социально-экономического развития. Исторический опыт России многократно показывал, что существенное расширение стимулов для активной деятельности органов муниципальной власти, реально приводит к динамичному развитию всей территории.
Сейчас же государство вынужденно увеличивать нагрузку по обеспечению социальных обязательств на федеральный бюджет. На федеральный и региональный бюджеты ложится практически стопроцентное финансирование содержания инфраструктуры многих муниципальных образований. Как естественный итог - снижение общей инициативы по повышению эффективности управления на местах. С другой стороны, формируется крайне неэффективное, мягко сказать, управление местными вопросами с государственного уровня. Представители муниципальной власти могут привести немало примеров не вынужденных расходов Федерации, определяющихся корпоративными и коррупционными интересами вертикально интегрированных компаний и государственных структур управления.
Все ответы в собственной истории.
Скоро целый век, столетний юбилей отмечать будем с тех пор, как классик российской муниципальной науки Лев Александрович Велихов, ссылаясь на учёных ещё 19-го века, в своих работах сформулировал предназначение местного самоуправления:
«Нам остается оценить местное, а в частности и городское самоуправление с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству.
Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом (точнее – с господствующим классом населения). На ряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.
Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.
В частности все сказанное о местном самоуправлении еще с большим основанием относится к городскому самоуправлению, обладающему самыми широкими и сложными задачами и, по самой природе города, наиболее динамичному из местных самоуправляющихся единиц».
Опротестовать сказанное в цитате невозможно, временем проверено. Можно только развивать и дополнять знаниями, полученными за прошедшее столетие. Но даже из этой одной цитаты понятно, что в развитом местном самоуправлении заинтересованы в равной степени население и федеральная власть. Становление и развитие муниципальной власти может своей политической волей обеспечить только федеральный Центр! Причём, в своих же, в конечном итоге, интересах.
Организационная часть работы.
Данный текст-обращение следует рассматривать, как попытку инициировать творчество, работу более глубоких специалистов по названным в материалах вопросам и по неназванным темам. Обращение будет направлено во многие адреса, в конкретные муниципальные образования. Очень надеемся получить не просто отзывы, но и аналитические материалы, расчёты, подтверждающие то или иное утверждение. Примеры удачного и эффективного решения сложных проблем муниципального управления. Обоснованные аргументами предложения по необходимым решениям федерального уровня, ориентированные на поручение Президента России.
Поставленные в материалах вопросы и другие, которые будут подсказаны специалистами, надеемся обсудить на очной встрече 22-23 апреля в Москве в рамках специализированного семинара-конференции. Решение организационных вопросов инициаторы берут на себя. Надеемся, что данная форма обращения к проблемным вопросам местного самоуправления найдёт отклик не только в экспертной среде, но и, прежде всего, среди действующих муниципальных руководителей.
Программа мероприятия 22-23 апреля должна быть сформирована не позже конца марта, чтобы все заинтересованные имели время для принятия решения об участии. Соответственно, желательно, чтобы все специалисты, готовые представить свои предложения, обоснования, расчёты и другие материалы, направили их организаторам в возможно короткие сроки.
Что в итоге?
В итоге предполагается получить сформулированные предложения с обоснованиями, аргументами, доказательствами политических, экономических, социальных преимуществ изменений существующей государственной политики по отношению к местному самоуправлению.
Предложения по организации на федеральном уровне работы, ориентированной на развитие местного самоуправления.
Предложения по вопросам, решение которых муниципальное сообщество готово взять на себя в помощь федеральному центру. Важно, конечно, получить для этого интерес к сотрудничеству и готовность к совместной работе федерального центра.
Стимулы к развитию экономики снизу вернут в сельские поселения и города, особенно малые, не только власть, но и услуги. Это залог сохранения целого ряда поселений от окончательной деградации, возрождения народной инициативы, экономической самоорганизации населения. Ещё одна аксиома – существенное расширение стимулов для активной деятельности органов муниципальной власти, реально приводит к социальной стабильности и динамичному развитию территории.
Согласованные действия законодателей, Правительства, региональных и муниципальных органов власти должны способствовать постепенной реализации больших потенциальных возможностей местного самоуправления в нашей стране. Современная муниципальная политика целого ряда стран включает масштабную финансовую поддержку местных инфраструктурных проектов (беспроцентные кредиты на 50-100 лет под проекты местных агентств по развитию) и законодательные меры по разгрузке мегаполисов, что также способствует развитию провинциальных городов. Создание и поддержка институтов развития на низовом – муниципальном уровне, развитие конкурентоспособных локальных экономических кластеров позволит оказать значительное влияние на рост производительности труда в масштабах страны.
Возрождение российских городов и весей – самый важный национальный проект, позволяющий существенно изменить ситуацию, как в сфере экономики, так и в сфере демографии.
От составителя.
При подготовке данных материалов использовались работы многих специалистов. У кого-то брал целиком формулировки, у кого-то высказанные ими мысли и убеждения. У кого-то учился, работая больше двадцати лет в разном качестве над проблемами муниципальной власти. Кто-то участвовал в редактировании данного текста.
Вот имена только некоторых: В.Н.Бондарь, С.В.Вобленко, О.В.Григорьев, И.Я.Даровин, Г.Н.Дончевский, Н.В.Зубаревич, Ю.В.Кириллов, В.Н.Лексин, Э.Э.Маркварт, Г.А.Минофьева, А.А.Нещадин, Л.Г.Рагозина, О.Л.Савранская, А.А.Сергеев, В.А.Сивицкий, С.Л.Филимонов, М.Л.Хазин, В.А.Черников, А.Н.Широков, Е.С.Шугрина, С.Н.Юркова. В данном списке фамилий нет многих тех, нашей надёжной опоры, кто сейчас находится на государственной службе, кроме некоторых, поступивших на работу в государственную структуру относительно недавно. Ещё многим неназванным специалистам, которых у нас, к счастью, достаточно, данный текст будет направлен персонально.
Надеемся, что после проведения 22 - 23 апреля намеченного мероприятия соавторов предложений Президенту России будет заметно больше. Надеемся, что будет и продолжение. Предварительно намечаем сбор, в развитие апрельского, на 18 - 19 ноября 2010 года. Разовыми усилиями задачу не осилить.
Те, кто не знаком с составителем текста, может с ним познакомиться на сайте некоммерческого партнёрства «Центр инноваций муниципальных образований» - www.npcimo.ru
Председатель партнёрства В.А. Кирпичников Дата размещения 30.03.2010
|
