О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.

Не менее важное значение для формирования муниципальной собственности имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями. Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имущества.

В субъектах Российской Федерации, которые приняли законы о передаче части вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов, в соответствии с этим должно быть передано от поселений в безвозмездное пользование муниципальных районов и соответствующее имущество в течение срока действия указанных законов.

Процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлило и затруднило несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.

Установленный Федеральным законом от 31 декабря 2005г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон № 199) только в конце 2005 года порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами, в совокупности с порядком разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, установленным тем же Федеральным законом, является порядком разграничения имущества, который должен был быть разработан Правительством Российской Федерации до 1 декабря 2005года.

В связи с этим, а также на том основании, что для реализации указанного порядка не требуются новые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации разрабатываются Минрегионом России и Минэкономразвития России Методические рекомендации о порядке разграничения имущества.

В соответствии с Федеральным законом №199 разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, вновь образованными поселениями, городскими округами осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации о разграничении указанного имущества. Этот Закон применяется на территории субъекта Российской Федерации и в переходный период (с 1 января 2006г. по 1 января 2009г.), если данный субъект Российской Федерации применяет Федеральный закон" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131) в полном объеме с 1 января 2006 года.

Вместе с тем, в переходный период закон субъекта Российской Федерации, определяющий порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (когда Федеральный закон №131 не применяется в полном объеме), должен устанавливать не только перечень вопросов местного значения, передаваемых от вновь образованных поселений муниципальным районам, но и соответствующий перечень передаваемого имущества. В случае принятия указанного закона субъекта Российской Федерации без установления в нем необходимого для решения вопросов местного значения, передаваемых от вновь образованных поселений муниципальным районам, перечня имущества данные изменения могут быть внесены в указанный закон субъекта Российской Федерации не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года. Таким образом, эти изменения будут действовать с 1 января следующего финансового года.

В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе №131 установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 года подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

Однако следует отметить, что Федеральный закон №199 дополнил статью 50 Федерального закона №131 положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Таким образом, в собственности муниципальных образований может находиться не только имущество, установленное статьей 50 Федерального закона №131.

Вместе с тем, по мнению ряда представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ученых и специалистов "закрытый" перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.

В связи с необходимостью обязательной приватизации муниципального имущества возникает серьезная проблема сохранения за предприятиями малого и среднего бизнеса зданий и помещений, арендуемых у муниципальных образований. Данные предприятия не располагают достаточными финансовыми ресурсами для участия на общих условиях в приватизации муниципального имущества, что может негативно отразиться на их производственной деятельности и обеспечении занятости работников.

Вместе с тем, проблема обеспечения предприятий малого и среднего бизнеса зданиями и помещениями может быть решена путем создания в этих целях фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. Этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.

Существует и проблема уменьшения арендной платы, поступающей в местные бюджеты, при передаче имущества муниципальных предприятий и учреждений в аренду физическим и юридическим лицам, после приватизации указанных объектов. Это может быть частично компенсировано за счет получения доходов от деятельности хозяйственных обществ, в которые могут быть преобразованы эти муниципальные предприятия и учреждения и в создании которых имеют право участвовать органы местного самоуправления.

Положения Федерального закона №131 указывают на необходимость принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот Федеральный закон будет разработан Правительством Российской Федерации с учетом практики разграничения имущества и повышения эффективности его использования в переходный период.

Попытки решения указанных вопросов реализовались путем внесения в Государственную Думу в качестве законодательных инициатив следующих законопроектов:

№ 182583-4 "О внесении изменений в статью 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Алтайским краевым Советом народных депутатов);

178300-4 "О внесении изменения в статью 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Государственной Думы А.Г.Баскаевым, В.В.Гальченко, Г.В.Гудковым);

№ 192681-4 "О внесении изменений в статью 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Законодательным Собранием Ульяновской области); № 247064-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (внесен Самарской Губернской Думой);№ 294050-4 "О внесении изменений и дополнений в пункт 7 части 3 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатом Государственной Думы И.Н.Харченко);№ 303850-4 " О внесении изменений в статью 154 Федерального закона от 22.08.2004г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Законодательным Собранием Пермской области).

Указанными законопроектами предлагается в статью 50 Федерального закона №131 внести положение, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, авторами законопроектов предлагается установить "открытый" перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Однако муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с изложенным "закрытый" перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14-16 Федерального закона №131.

Данный перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Кроме того, определение в Федеральном законе №131 «закрытого» перечня муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными видами муниципальных образований. При этом, важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями, должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно.

Таким образом, отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит концепции Федерального закона №131.

Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают также в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться у них в собственности. При этом законодатель применил принцип эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, для решения тех или иных вопросов местного значения. Реализация этого принципа в значительной мере зависит от применения обеспечивающих качественное предоставление услуг населению организационно-правовых форм организаций, за которыми закрепляется муниципальное имущество.

Например, не предусмотрено использование муниципального имущества для решения таких вопросов, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства, а для муниципальных районов - создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания

Обусловлено это, в первую очередь, тем, что деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений в данных сферах не эффективна.

Авторами законопроектов вносится предложение о том, что в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Обосновывается это предложение необходимостью сохранения муниципальных унитарных предприятий и учреждений для оказания вышеназванных услуг населению.

Однако это позволит иметь в муниципальной собственности объекты рыночной инфраструктуры, что противоречит концепции Федерального закона №131 и может препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. Кроме того, содействие деятельности существующих или создание новых хозяйствующих субъектов частной собственности может выражаться в обеспечении инфраструктурных условий для деятельности организаций по обеспечению населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Законопроектами предлагается, чтобы в собственности поселений мог находиться жилищный фонд для обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, а также имущество, необходимое для содержания жилищного фонда.

Вместе с тем, к вопросам местного значения поселений относится обеспечение жилыми помещениями не всех нуждающихся граждан, а только малоимущих, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, которым предоставляются жилые помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма.

В законопроектах предлагается внести в перечень имущества, находящегося в собственности муниципального района и предназначенного для решения установленных Федеральным законом № 131 вопросов местного значения, имущество, предназначенное для организации питания в образовательных учреждениях.

Однако, организация питания в образовательных учреждениях не относится к вопросам местного значения муниципального района. Кроме того, создание муниципальных унитарных предприятий для организации питания в образовательных учреждениях в виду отсутствия конкуренции при предоставлении данной услуги не будет способствовать снижению ее стоимости, а также обеспечению необходимого качества питания школьников. При этом, как правило, муниципальные унитарные предприятия не могут быть рентабельными без дотирования их из местных бюджетов.

Также законопроектами предлагается включить в статью 50 Федерального закона №131-ФЗ имущество, предназначенное для установки указателей с названиями улиц и номеров домов.

Это дополнение представляется излишним, поскольку существующая формулировка данного пункта "имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения" позволяет органам местного самоуправления иметь, в том числе и имущество, используемое для установки указателей.

На основании вышеизложенного, в своих официальных отзывах Правительство Российской Федерации не поддерживает представленные законопроекты.

Напряду с указанными предложениями, в законопроекте, внесенном Законодательным Собранием Пермской области, предлагается дать право субъектам Российской Федерации до 1 января 2009г. разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, регулировать не законом субъекта Российской Федерации, определяющим порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов, а отдельным законом субъекта Российской Федерации, определяющим порядок разграничения указанного имущества. Авторы указанной законодательной инициативы полагают, что субъект Российской Федерации сможет установить порядок разграничения муниципального имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями не ранее чем за три месяца до окончания текущего года, что приведет к возникновению проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Подобная трактовка вышеназванных норм Федерального законом №199 не обоснована, так как в соответствии с указанным законом разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, вновь образованными поселениями, городскими округами осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации о разграничении указанного имущества. Этот Закон применяется на территории субъекта Российской Федерации и в переходный период, если данный субъект Российской Федерации применяет Федеральный закон в полном объеме с 1 января 2006года. Внесение изменений в указанный закон осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (без ограничения сроков внесения изменений).

В случае, если на территории данного субъекта Российской Федерации Федеральный закон №131 не применяется в полном объеме и разграничение имущества осуществляется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, определяющим порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов, внесение в указанный закон субъекта Российской Федерации изменений, касающихся имущества, не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года гарантирует учет последствий от этих изменений (поступление неналоговых доходов в местные бюджеты и т.д.) при формировании местных бюджетах на следующий финансовый год.

Следовательно, рассматриваемая законодательная инициатива Законодательного Собрания Пермской области неправомерна и избыточна.

Очевидно, что проблемы, связанные с формированием муниципальной собственности и совершенствованием имущественных отношений, требуют дальнейшего изучения и законодательного урегулирования. Необходимо их постепенное решение на основе достижения общественного согласия между органами публичной власти всех уровней и населением. При этом основными принципами следует считать необходимость повышения эффективности использования муниципального имущества и улучшение качества обслуживания населения.

Дата размещения 04.08.2006