Конкурсные процедуры поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов

Международный опыт показывает, что система финансовой помощи бюджетам других уровней, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов), одновременно может способствовать и созданию стимулов для проведения на соответствующем уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышению эффективности бюджетных расходов.

Проводимая в последние годы реформа межбюджетных отношений привела к уточнению и расширению полномочий органов государственной власти субъек-тов Федерации и муниципальных образований. В связи с этим особую роль приобретает такая форма финансо-вой помощи, которая, с одной стороны, поддерживала бы определенные направления бюджетной политики региональных и местных органов власти, а с другой, не являлась бы чрезмерным вмешательством в эту поли-тику.

Проведению ответственной бюджетной политики на региональном и местном уровнях во многом в последние годы способствовал опыт функционирования Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), формируемого в составе федерального бюджета. Этот Фонд хорошо зарекомендовал себя как инструмент, стимулирующий органы государственной власти субъектов Федерации повышать качество управления общественными финансами.

Создание такого фонда было предусмотрено еще в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., а источником его формирования стал кредит Международного банка реконструкции и развития на сумму в 120 млн. дол. Субсидии из этого фонда, получившего название Фонд реформирования регио-нальных финансов (ФРРФ), предоставлялись не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе, и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.05.02 г. № 301, утвердившим Положение о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ, направления реформирования региональных финансов в те годы включали: совершенствование бюджетного процесса, межбюджетных отношений, бюджетного учета, отчет-ности, контроля и аудита, управление бюджетными рас-ходами, государственным и муниципальным долгом, государственной и муниципальной собственностью, развитие доходной и налоговой базы, тарифной и ценовой политики.

Фонд должен был способствовать повышению качества управления региональными и муниципальными финансами и стимулированию регионов к внедрению в бюджетный процесс лучших практик в сфере управления общественными финансами. Принципами распределения средств ФРРФ являлись:
- софинансирование — средства предоставлялись субъекту Федерации в виде субсидий из федерального бюджета только после успешного выполнения этапа
программы, финансируемого за счет средств регионального бюджета, что повышало степень ответственности региональных государственных органов власти за реализацию заявленных реформ;
- конкурсный отбор и обусловленность — предоставление средств осуществлялось исключительно по итогам проведения отбора субъектов Федерации, пред-
ставивших на конкурс в Минфин России программы реформирования региональных финансов. Кроме того, условия распределения средств Фонда устанавливали
дополнительные дисквалификационные критерии, минимальные стандарты качества управления региональным финансами и минимальные требования, несоответствие которым влекло за собой лишение региона права на получение субсидий из Фонда или права на участие в конкурсе;
- добровольность и инициативность — все регионы участвовали в конкурсе на добровольной основе, проявляя собственную инициативу по подготовке заявки на участие в конкурсе на получение средств Фонда;
- программа бюджетных реформ — при подготовке заявок на участие в конкурсе каждый регион был обязан разработать и реализовать программу реформирования региональных финансов, которая должна была охватывать широкий спектр проблем управления общественными финансами;
- формализация оценок и условий — вся методика отбора заявок и оценки реализации программ реформирования была основана на формализованной количественной оценке качественных изменений в системе управления региональными финансами по итогам реализации ряда запланированных мероприятий.

За 2002-2004 гг. было проведено три конкурса на получение субсидий из ФРРФ, при этом заявки на участие в первом конкурсе подали 7 регионов, во втором — 8, в третьем - 13.

В пользу выбранного механизма субсидирования комплексных программ реформ региональных финансов свидетельствовал и ряд обстоятельств. Субсидии пре-доставлялись на условиях софинансирования, что требовало от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой реформирова-ния мероприятий. Элементы соревновательности позволяли максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеивались субъекты Федерации, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения зап-ланированных реформ. При получении субсидий не происходило роста долговой нагрузки и просроченной задолженности региона, что позволяло проводить реформы, не снижая оценку уровня его кредитоспособности. При разработке программы и расчете доли софинансирования проводилась объективная оценка возможности региона предоставить средства на указанные мероприятия, поскольку сумма софинансирования закладывалась в закон о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Субъектами Федерации — победителями конкурсов на получение средств ФРРФ - за два года реализации программ реформирования региональных финансов были получены существенные результаты. По экспертным оценкам, эффект, полученный в регионах, в среднем в два раза превышал их собственные денежные затраты.

В рамках реализации программ реформирования по-высилось качество бюджетного планирования, сократилось отклонение фактических параметров бюджета от запланированных, стало осуществляться раздельное планирование, балансирование и учет текущего и капитального бюджета. Совершенствовалась система распределения трансфертов из регионального бюджета на основе форматизации и с учетом объективных показателей бюджетной обеспеченности, и налогового потенциала территорий. Был заложен фундамент для совершенствования си-стемы разграничения расходных полномочий, что существенно упростило процесс введения в действие изменений федерального законодательства в этой сфере.

Проведение взвешенной политики региональных администраций в отношении налоговой базы привело к сокращению налоговой недоимки; осуществлялась замена предоставления налоговых льгот налоговыми кредитами. Совершенствование тарифной политики позволило повысить в некоторых регионах уровень оплаты населением коммунальных услуг до уровня федерального стандарта. Во всех субъектах Федерации, прошедших реализацию программ реформирования, наблюдался прогресс в направлении отказа от перекрестного субсидирования.

Результатом стимулирования развития системы управления долгом стало внедрение системы консолидированного учета долговых обязательств, как субъекта Федерации, так и муниципальных образований, а также кредиторской задолженности бюджетных учреждений, обязательств государственных и муниципальных унитарных предприятий. Кроме того, на базе такого учета были созданы основы комплексного управления дол-говыми рисками.

Была разработана и внедрена система ведения комплексного баланса активов и обязательств субъекта Федерации. Совершенствовалась система критериев расходования бюджетных средств путем формализации и закрепления нормативными правовыми актами процедур предоставления бюджетных гарантий.

В регионах начал проводиться анализ эффективности и результативности бюджетных расходов. В частности, в Чувашской Республике, Вологодской, Самарской, Астраханской и Саратовской областях, Хабаровском и Краснодарском крае были приняты формализованные мето-дики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, положения, регламентирующие порядок оказания адресной социальной поддержки и концепции перехода на выплату единого социального пособия.

Произошло улучшение всей системы управления региональными финансами. Органы государственной власти субъектов Федерации получили объективную оценку состояния региональных финансов с помощью независимых экспертов; обеспечивалось повышение квалификации работников финансовых органов.

К 2004 г. порядок функционирования ФРРФ. по сравнению с другими фондами, через которые предоставлялась финансовая помощь из федерального бюджета, был наиболее детально урегулированным на нормативно-правовом уровне, а механизм конкурсного отбора регионов-получателей средств этой финансовой помощи, носивший стимулирующий характер, показал свою высокую эффективность.

В связи с этим на федеральном уровне было принято решение о формировании, начиная с 2005 г., в составе федерального бюджета аналогичного фонда. При этом было решено увеличить количество получателей средств из него до восьми субъектов Федерации ежегодно, а начиная с 2006 г. предоставлять такие субсидии и муниципальным образованиям. В отличие от своего «предшественниц» Фонд реформирования региональ-ных и муниципальных финансов (ФРРМФ) формируется исключительно за счет собственных средств федерального бюджета.

Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 05.01.05 г. № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г. К конкурсу были допущены субъекты Российской Федерации, не имеющие дисквалификационных показателей, характеризующих управление бюджетны-ми средствами, не являвшиеся получателями субсидий из ФРРФ в прежние годы и представившие в Минфин России разработанные и утвержденные программы реформирования региональных финансов.

Правительство РФ определило несколько основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов, каждое из которых разворачивается в комплекс мероприятий;
- реформа бюджетного процесса и управления расходами:
- бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат (так называемое «бюджетирование, ориентированное на результат»);
- административная реформа;
- реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;
- совершенствование системы управления инвестициями;
- развитие системы бюджетных закупок;
- создание условий для развития доходной базы;
- повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
- совершенствование долговой политики;
- межбюджетные отношения;
- среднесрочное финансовое планирование;
- повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.

Одно из ключевых направлений — реформа бюджет-ного процесса и управления расходами — представляет собой комплекс мероприятий, включающий следование лучшей практике управления общественными финансами, оценку и мониторинг потребности в конкретных видах и объемах предоставляемых бюджетных услуг, осуществление мониторинга и реструктуризации бюджетной сети, сокращение количества бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, и преобразование их в негосударственные некоммерческие организации, переход на контрактную систему оказания бюджетных услуг, формирование среднесрочных ведомственных программ расходов, формирование в составе бюджетов резервов средств для финансирования временных кассовых разрывов, формирование реестра расходных обязательств, обязательную публичную экспертизу законопроектов и проектов решений органов исполнительной власти в целях оценки возможных финансовых последствий для бюджета, составление отчетности по ведомственной классификации бюджетных расходов и переход на казначейское исполнение бюджетов.

Совершенствование долговой политики, в свою очередь, предполагает внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования, формализацию процедуры предоставления гарантий, планирование долговой политики на основании расчета заемной мощности, организацию раздельного учета и планирования долговых обязательств по видам, стоимости обслуживания и срокам исполнения, организацию учета кредиторской задолженности унитарных предприятий и организаций, акции (доли) в уставном капитале или паи в имуществе, которые находятся в региональной или муниципальной собственности, снижение и ликвидацию просроченной кредиторской задолженности бюджетов.

Приказом Минфина России от24.08.04 г. №238 была утверждена процедура подачи регионами заявок на участие в конкурсе на получение субсидий из ФРРМФ, порядок оценки этих заявок и иные методические материалы.

В соответствии с установленными требованиями, на этапе подачи заявки к участию в конкурсе допускаются только субъекты Федерации (муниципальные образова-ния), участвующие в проводимом Минфином России мониторинге финансового положения и качества управления региональными (муниципальными) финансами и не являвшиеся получателями субсидий в предыдущие пять лет. К участию в отборе муниципальных образова-ний допускаются муниципальные образования - столицы (административные центры) субъектов Федера-ции и муниципальные образования с численностью населения более 200 тыс. человек.

Основными этапами отбора представленных заявок, проводимой Минфином России, являются оценки:
- исходного уровня управления региональными (муниципальными) финансами,
- программы на первом и втором этапах,
- плана использования субсидий из ФРРМФ.

В результате определяются субъекты Федерации (муниципальные образования), имеющие наилучшие показатели сводной оценки (не более восьми в каждом конкурсе). Отобранные регионы (муниципальные образования) в месячный срок с момента получения информации о результатах конкурса представляют в Минфин России уточненный план использования субсидий.

Субсидии из ФРРМФ предоставляются двумя частя-ми (траншами) в течение двух финансовых лет по итогам выполнения первого и второго этапов программы реформирования региональных (муниципальных) финансов. Оценка выполнения программы производится путем соотнесения фактического показателя качества управления региональными (муниципальными) финансами с предусмотренным программой плановым показателем.

При исполнении программы субъект Федерации (муниципальное образование) имеет право при наличии соответствующего обоснования заменить программные мероприятия в допускаемых пределах.

Если один или несколько субъектов Федерации (муниципальных образований), отобранных для получения субсидий, лишаются права на получение первой или второй части субсидии, эти средства распределяются между другими регионами (муниципальными образованиями), которые выполнили необходимые условия.

Реализация второго этапа программы, процедуры подачи отчета, оценки выполнения второго этапа программы и предоставление второй части субсидий про-исходит аналогично первому этапу.

Перечисление субсидий из ФРРМФ производится на основании распоряжения Правительства РФ, проект которого вносится в установленном порядке Минфином России. Субсидии зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Федерации (муниципальных образова-ний), открытые в органах Федерального казначейства, с отражением их в доходах соответствующих бюджетов.

Полученные средства могут направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных) по реализации программ, обслуживание и погашение долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. Конкретные мероприятия, финансируемые за счет субсидий, а также порядок использования этих средств определяются органами исполнительной власти субъектов Федерации (местной администрацией).

Процедуры участия субъектов Федерации и муниципальных образований в конкурсах на получение субсидий из ФРРМФ, включая методические материалы, а также результаты оценки заявок утверждены в целом ряде приказов Минфина России.

В 2004 г. заявки на участие в первом конкурсе на получение субсидий из ФРРМФ были представлены 12 субъектами Федерации, а именно: Республиками Бурятия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакасия, Красноярским краем, Белгородской, Калининградской, Кировской, Ленинградской, Омской и Смоленской областями. По дисквалификационным критериям не прошла Омская область.

В 2005 г. заявки были представлены уже 17 субъектами Федерации: Республиками Алтай, Бурятия, Калмыкия, Мордовия; Алтайским и Красноярским краями; Амурской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Камчатской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Пензенской и Томской областями (из них по дисквалификационным критериям не про-шли Камчатская и Новосибирская области) и 16 муниципальными образованиями: городами Астрахань, Барнаул, Братск, Брянск, Владимир, Волжский, Калуга, Киров, Красноярск, Мурманск, Пермь, Сургут, Тольятти, Хабаровск, Чебоксары и Якутск (из них по дисквалификационным критериям не прошел город Киров).

Оценка выполнения заявленного субъектами Федерации исходного уровне управления региональными финансами осуществлялась с учетом наличия подтверждающих документов нормативных правовых актов, касающихся отдельных мероприятий реформирования. В целом, показатели исходного уровня управления финансами в регионах-победителях конкурса 2004 г колебался от 0 до 25,8 баллов из 100 возможных (рис. 1). В отношении проверки первого и второго этапов peaлизации программ реформирования региональных финансов (соответственно, на конец первого полугодия 2005 и 2006 гг.) дополнительно учитывалась обоснованность заявленных к выполнению мероприятий, в том числе по концепции (структуре программы), конкретным мероприятиям, финансовому обеспечению, управлению и статусу программы. При этом коэффициент обоснованности выполнения программы в выигравших регионах в основном составлял от 0,5 до 0,8, в регионах же, не вошедших в восьмерку лидеров, этот показатель не превышал 0,4.

Рис. 1. Оценка реализации программ реформирования региональных финансов и уровень их обоснованности в конкурсе 2004 г.

Оценка результатов реализации первого этапа программ реформирования региональных финансов была произведена осенью 2005 г. Не все субъекты Федерации из числа победителей конкурса смогли выполнить необходимый минимальный уровень требований к реализации первого этапа программы.. В их число вошла и Республика Марий Эл, в то время как Красноярский край, находившийся в «резерве», также не достиг минимального уровня. Поэтому по результатам этой оценки объем средств из ФРРМФ, предусмотренный Республике Марий Эл, перераспределился среди других субъектов Федерации. В 2005 г. общая сумма средств ФРРМФ, направленных в бюджеты субъектов Федерации, составила 600 млн. рублей. В 2006 г. первая восьмерка ре-гионов-получателей средств ФРРМФ должна получить уже 642 млн. рублей.

Результаты второго конкурса регионов на получение субсидий из ФРРМФ, проведенного в 2005 г., показали, что суммарная оценка результатов реализации программ реформирования региональных финансов у регионов-победителей повысилась и превысила коэффициент 85. При этом коэффициент исходного уровня управления финансами составлял от 4,2 до 23,8.

При сравнении результатов оценки программ 2004 г. и 2005 г. отмечается общий прогресс состояния даже исходного уровня управления региональными финансами. Такой прогресс отмечен и в частных случаях Красноярского края и Республики Бурятии, которые принимали участие в конкурсах и 2004 г., и 2005 г., войдя в число победителей в последнем. В связи с этим, можно предположить наличие потенциала регионов провести запланированные реформы. В 2005 г. первая четверка регионов-победителей заявила достаточно высокие показатели выполнения программ реформирования на первом и втором этапах (в среднем, показатели превышают 40 баллов для каждого из этапов); в то же время, в регионах, не вошедших в восьмерку лидеров, эти показатели сильно варьировались. Коэффициент обоснованности выполнения программы реформирования в выигравших в 2005 г. регионах составлял, как правило, не менее 0,8; в регионах же, не вошедших в восьмерку лидеров, этот показатель не превышал 0,7. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, выигравших в конкурсе 2005 г., варьировались (по результатам предыдущего года) от 5,1 млрд. руб. в Республике Алтай до 57,1 млрд. руб. в Красноярском крае.

Не менее интересными стали результаты конкурса на получение субсидий из ФРРМФ среди муниципальных образований. Заявленный прогресс выполнения программ у городов-победителей 2005 г. достаточно высокий: у всех (кроме Барнаула) он превышает коэффи-циент 89 (рис. 2). Коэффициент исходного уровня управления муниципальными финансами составляет от 6,0 до 16,6. Показатели выполнения программы реформирования на первом и втором этапах у выигравших муниципальных образований достаточно высокие и равномерные: от 35,6 до 48,2 на первом этапе и от 23,6 до 42,6 на втором. Коэффициент обоснованности выполнения программ реформирования муниципальных финансов у победителей от 0,6 до 0,9; в то время как в муниципальных образованиях, не вошедших в восьмерку лидеров, этот коэффициент не превышает 0,5.

Рис. 2. Оценка реализации программ реформирования региональных финансов и уровень их обоснованности в конкурсе 2005 г.

Действительно, успешность работы Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, функционирующего по принципу «деньги в обмен на реформы», свидетельствует о том, что собственно процесс реформирования служит импульсом для ряда иных, приводящих к позитивным изменениям действиям. Это подтверждается и тем, что во многих субъектах Федерации на уровне региона созданы свои фонды реформирования муниципальных финансов. Опыт их существования, включая различные механизмы нормативно-правового регулирования конкурсного отбора муниципальных образований и получение дополнительных средств финансовой помощи из регионального бюджета, уже есть в Чувашской Республике, Ставропольском и Хабаровском краях, Кировской области и других субъектах Федерации. Проводимые на федеральном уровне реформы, в том числе в бюджетной сфере, также свидетельствуют о необходимости развития существующих процедур и совершенствования межбюджетных отношений, направленных на стимулирование осуществления реформ в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Дата размещения 04.08.2006