Омск
Заключение Администрации города Омска
к проекту федерального закона «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и признании
утратившими силу отдельных законодательных
актов Российской Федерации»
1. Формирование доходов местных бюджетов.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) стало важным шагом в совершенствовании правовой базы осуществления местного самоуправления в России. Вместе с тем, по мере реализации Федерального закона все более значимой становится задача его финансового обеспечения.
В период 2005-2006 г.г. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований.
Однако уточненного расчета объема расходных обязательств муниципальных образований на основе использования соответствующих социальных норм и нормативов не последовало. Такая ситуация не привела к закреплению за местными бюджетами необходимых доходных источников в результате увеличения расходных обязательств муниципальных образований.
Фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышают их доходы. Кредиторская задолженность муниципальных образований составляет за 8 месяцев 2006 года более 58 млрд. руб.
Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально - экономического развития территорий. Результатом применяемой федеральной методики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и выделяемого объема средств из ФФПР в 2007 году становится доведение подушевых расходов субъекта Российской Федерации с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности до уровня 61 процента от среднероссийского уровня.
Вместе с тем, соотношение уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности и среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности должно определяться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.
В связи с этим должно быть определено в каком объеме и какого качества услуги образования, здравоохранения и социальной политики (отнесенные к предметам ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) могут быть гарантированы государством в результате проводимой им политики межбюджетных отношений.
Для реализации указанных целей необходимо точное определение расходных обязательств муниципальных образований и пересмотр в связи с этим закрепленных за местными бюджетами местных налогов и постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, на развитие налоговой базы которых имеют непосредственное влияние органы местного самоуправления (имущественные налоги, налог на доходы физических лиц, налоги на совокупный доход), для обеспечения в необходимом объеме налоговых поступлений в местные бюджеты. При этом для обеспечения эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо усовершенствовать механизм взимания «отрицательных» трансфертов.
Положение муниципальных образований усугубляется, в частности, вследствие того, что в 2006 году у ряда местных бюджетов выпало около 60 процентов поступлений от земельного налога (основного из местных налогов). Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 году доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям – в 5 - 10 раз.
В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты в 2007 году будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. В плане развития муниципального сектора экономики на 2007 год установлено, что в ряде субъектов Российской Федерации прогнозируется дефицит местных бюджетов на уровне 38,3 млрд. рублей. Однако «скрытый» дефицит местных бюджетов значительно выше прогнозируемого.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства непосредственно затрагивает полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований. Однако в местных бюджетах отсутствуют необходимые средства для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и капитального ремонта муниципального жилого фонда, финансирования переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Остается нерешенной проблема финансового оздоровления предприятий жилищно- коммунального хозяйства.
В этом свете необходимо акцентировать внимание на том, что проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» принципиальных изменений в части обеспечения городских округов собственными доходами не содержит, за исключением платы за пользование водными объектами, которых в собственности города Омска в настоящее время нет, в связи с чем для бюджета города Омска данный факт несущественен.
Также проект упорядочивает и закрепляет за бюджетами на долгосрочной основе ряд неналоговых доходов, порядок зачисления которых определялся федеральными законами о бюджете (против 2005-2006 годов размеры и порядок не изменены).
Порядок определения дополнительных нормативов от налога на доходы физических лиц или распределения дотаций из регионального фонда поддержки населения не изменен.
При этом установлены дополнительные ограничения для муниципальных образований (статья 136), в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из фонда компенсаций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение 2-3 лет превышала 20 процентов объема собственных доходов, такие как:
- во-первых, устанавливать и исполнять расходные обязательства, не установленные федеральным законодательством,
- во-вторых, превышать установленные субъектом РФ нормативы по оплате труда муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления. По городу Омску вышеуказанное соотношение составляло в 2005 году – 36,9%, 2006 год – 20,6%. Ввиду недостаточности собственных доходов и увеличения межбюджетных трансфертов в связи с принятием целого ряда целевых программ вышестоящими бюджетами, 20% ограничение практически неизбежно. Предлагаем данные ограничения исключить.
В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований необходимо рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, в Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Федерации» и другие федеральные законы, предусматривающих:
- увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты);
- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований,
- совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
- обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот;
- внесение изменений в функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации в составе иных безвозмездных и безвозвратных перечислений раздела 11 «межбюджетные трансферты», предусматривающих введение нового вида расходов для предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание поддержки бюджетам муниципальных образований в целях реализации Федерального закона.
Кроме того, необходимо принять нормативные правовые акты, обеспечивающие:
- совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков;
- определение состава информации, необходимой для прогнозирования и планирования органами местного самоуправления социально-экономического развития муниципальных образований и порядок ее предоставления налоговыми органами и органами статистики, а также порядка взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях улучшения администрирования местных налогов;
- разработку налоговой отчетности и системы показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов;
- передачу полномочий территориальных органов Федеральной налоговой службы в части администрирования местных налогов органам местного самоуправления муниципальных образований
-разработку методики расчета расходных обязательств муниципальных образований, обеспечивающей минимальные финансовые потребности муниципальных образований в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях социальной сферы.
Так, например Администрация города Омска с целью обеспечения финансирования расходных обязательств, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции городского округа, сокращения зависимости от вышестоящих бюджетов, формирования заинтересованности у органов местного самоуправления в развитии промышленности, малого и среднего бизнеса на своей территории предлагает увеличить собственные доходы местных бюджетов за счет установления следующих нормативов:
налог на доходы физических лиц - по нормативу не менее 50 процентов;
транспортный налог – 100 процентов;
налог на имущество организаций - по нормативу 100 процентов, принимая во внимание введение в дальнейшем налога на недвижимость, как совокупность имущественного и земельного налогов.
2. Формирование расходов и исполнение бюджетов
Статьей 7 к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, и только определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов, тогда как статьей 8 к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
Статьей 174.2. предусматривается, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг главным распорядителем бюджетных средств осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.
Содержание государственного (муниципального) задания, определенное статьей 69.2., включает в себя: выписку из реестра расходных обязательств, определение потребителей услуг, показатели, характеризующие объем, состав и качество оказываемых услуг, порядок их оказания, предельные цены (тарифы), порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Для подготовки и утверждения муниципальных заданий органам местного самоуправления предстоит разработать большой объем нормативных документов, таких как:
- перечень муниципальных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении;
- порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год;
- стандарты качества предоставления муниципальных услуг по видам муниципальных услуг (культура, образование, здравоохранение, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство);
- порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам;
- порядок оказания государственных (муниципальных) услуг;
- порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения.
Разработка этой нормативной базы требует значительного времени и осложняется отсутствием методических рекомендаций.
Учитывая, что действие новой редакции бюджетного кодекса вступает в силу с момента его подписания, органы местного самоуправления будут не в состоянии исполнить требования Бюджетного кодекса в части формирования муниципальных заданий.
Также вносятся значительные изменения, которые должны найти свое отражение в порядке и форме составления местного бюджета, в порядке его исполнения, составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, такие как:
планирование бюджетных ассигнований раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств;
порядок утверждения и внесения изменений в целевые программы;
изменение понятий бюджетной росписи, сметы расходов, лимитов расходных обязательств;
введение кассового плана, предельных объемов оплаты денежных обязательств;
введение внешней проверки годового отчета до представления его в представительный орган власти и др.
Для внедрения этих изменений требуется принципиальное изменение действующих на муниципальном уровне нормативных документов по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местных бюджетов и составлению отчетов об исполнении бюджетов. Также необходима разработка большого количества новых нормативных документов. Вызывает значительные опасения способность муниципалитетов к самостоятельной разработке и утверждению всех необходимых аспектов бюджетного процесса при отсутствии разработанных на федеральном и региональном уровнях методик и наработок в области реформирования финансов.
Учитывая выше изложенное предлагаем разработать механизм постепенного введения изменений Бюджетного кодекса.
Кроме того, имеются следующие замечания:
1) Считаем необходимым исключить из проекта изменения к ст. 9 о передаче бюджетных полномочий местной администрацией субъекту Российской Федерации, так как это нарушает конституционные права органов местного самоуправления на самостоятельность местных бюджетов.
2) В части 6 статьи 215.1. «Основы исполнения бюджета» необходимо предусмотреть возможность передачи по соглашению с органами местного самоуправления полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета муниципальных образований органам местного самоуправления, так как на данный момент механизм кассового обслуживания местных бюджетов казначействами, созданными на местном уровне, отработан и успешно работает во многих регионах.
3) Стоит вернуться к ныне действующему понятию «субвенции» как бюджетным средствам, предоставляемым в том числе и юридическим лицам, поскольку новое понятие субвенции не предусматривает возможности предоставления субвенции юридическим лицам (статья 78.).
4) Считаем неправильным сокращение перечня мер, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо вернуть такие меры как блокировка расходов и наложение штрафа.
3. Термины и понятия.
Предлагаем использовать в проекте одинаковые термины по тексту всего проекта, а именно, «представительный орган местного самоуправления» и «исполнительный орган местного самоуправления» в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ. Это позволит унифицировать терминологию в соответствии с уже принятыми нормативными актами и четко разграничить компетенцию данных органов в сфере бюджетных правоотношений. Дата размещения 27.02.2007
|
